中亚地区小武器和轻武器的防扩散控制-凯时尊龙

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中亚地区小武器和轻武器的防扩散控制
汪金国、张吉军、金宁涛 来源:《新疆社会科学》2011年第2期 2011年07月29日

  内容提要:中亚各国在近20年的发展中基本保持了该地区整体的相对和平与稳定,但是各国本身所固有的多种不利因素,如边界纠纷、民族矛盾、毒品走私、宗教偏执以及与动荡的阿富汗毗邻等,一直刺激着该地区小武器和轻武器的扩散及滥用。小武器和轻武器的扩散及滥用不但会对所在国的人身、社会治安和安全环境造成危害,更会直接影响到包括中国在内的中亚邻国的安全与稳定,所以深入研究中亚地区小武器和轻武器的防扩散控制具有十分重要的现实意义。

  关键词:中亚;小武器和轻武器;社会危害;控制

  中图分类号: d815 文献标识码: a 文章编号:1009—5330 (2011) 02—0057—06

  作者简介:汪金国,上海外国语大学特聘教授、兰州大学中亚研究所副教授(甘肃兰州 730000)。

  据日内瓦国际研究所的信息, 2005年全球流通的轻小武器超过了5·5亿件,其中一半是经非法途径获得的。联合国千年首脑会议通过的《千年宣言》和安理会声明都将小武器和轻武器的扩散问题与核扩散问题一并列为联合国军控及裁军的重点[1]。中亚五国自独立以来,尽管整个地区的安全形势总体相对良好,但是局部冲突、个别国家非和平政权更迭、民族冲突、恐怖主义和极端主义的存在,使得整个地区的安全状况仍然达不到原苏联时期的水平。在五国中,塔吉克斯坦和吉尔 吉斯斯坦是中亚地区小武器和轻武器扩散最为严重的国家。战乱使大量轻小武器流向中亚其他地区:一方面,是原苏联军队及当地执法机构流失了大量武器;另一方面,是战争需求及地区形势的不稳定带来了武器流入。除了小武器和轻武器扩散对人身安全和社会治安造成毋庸置疑的威胁之外,从20世纪90年代初始中亚五国就一直面临着恐怖主义威胁,这种威胁又在一定程度上助长了小武器和轻武器在该地区的扩散及滥用。尽管中亚地区有小武器和轻武器扩散及滥用的肥沃土壤,但是地区各国对小武器和轻武器扩散及滥用的防控还是卓有成效的。

中亚各国小武器和轻武器防扩散控制的国内机制

  小武器和轻武器扩散使得冲突持续、暴力加剧、更多无辜平民流离失所、威胁地区安全和助长犯罪及恐怖主义。但可喜的是,中亚各国已经认识到了轻小武器扩散的危害性,各国政府已通过下列防控措施防止、打击和消除小武器和轻武器的扩散问题。

  (一)出口控制机制

  塔吉克斯坦规范小武器和轻武器生产和运输的最重要法律文件是1996年2月通过的《武器法》, 2000年3月还通过了该法律的补充解释[2]。同时,塔吉克斯坦还成立了执行联合国《关于全方位防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易行动纲领》的国家联络点,并于2003年首次向联合国提交了相关报告。在有关武器出口方面,塔吉克斯坦加入了《关于控制武器及军事设备武器出口双目的地国家法》。该法律要求塔吉克斯坦遵守大规模杀伤性武器及其他类型武器不扩散条约的承诺,同时还强调要对加入国的政治环境和安全问题进行考察。在现行法律中,主要的空白点是缺乏对最终用户认证和对中间商活动的规范。

  吉尔吉斯斯坦在控制大规模杀伤性武器扩散方面有坚实的法律基础,该国还加入了相关的国家间协定和组织。2003年1月通过的《出口控制法》是专门针对体积小、重量轻的武器的规定。2003年3月吉尔吉斯斯坦公布的国家出口控制安排计划表明,武器控制清单将于2004年上半年制定完成,这为政府有效控制小武器和轻武器扩散提供了重要契机。然而,吉尔吉斯斯坦现行法律的弊病之一是还没有武器非法流入的部门评估机制,而且它同样也没有管理武器中间商活动的相关立法。这些都是联合国行动纲领呼吁且要求联合国会员国加强控制的领域。同时,吉尔吉斯斯坦也没有专门指定监督执行联合国《行动纲领》及其他事务的机构,而且也没有向2003年联合国会议提交报告。该国直到2006年才向联合国提交了相关报告。

  哈萨克斯坦是中亚第一批实施出口控制机制的国家之一。该国于1996年通过了《出口控制法》,之后又进行了多次修订。由于该国存在核武器,所以针对出口控制的重点大多集中在大规模杀伤性武器领域。同时,该法也适用于小武器和轻武器控制。控制清单已在美国国防部和国务院的积极支持下编订而成,欧盟对此也提供了支持。该法律要求禁止向联合国制裁的国家,以及美国和欧盟制裁清单上列举的国家出口武器。从事小武器和轻武器交易活动的中间商须获得政府许可。此外,为了限制武器通过过境国出口,还须获得一份最终用户证书。但是,哈萨克斯坦在安全问题及武器出口方面缺乏透明度,这使得很难对轻小武器控制立法的影响力及有效性做出评价。尽管国防工业委员会指出现有的武器出口水平极其低下,但是小武器和轻武器出口中的透明度对于有效评估轻小武器的立法状况则至关重要。

  (二)小武器和轻武器的国内管制

  塔吉克斯坦于1996年通过了《武器法》,对武器的生产及管理进行了规范,规定了小武器和轻武器的持有原则,并对枪支的登记注册和许可证的领取程序进行了细化。另外,塔吉克斯坦《刑法》还明确规定,与小武器和轻武器相关的犯罪行为将受到法律的严惩。《刑法》明确了对各类与武器相关犯罪活动的惩处力度,包括持有、销售、配送、存储、运输、携带、生产和盗窃等。

  塔吉克斯坦《武器法》第1条将枪支流通定义为枪支的生产、销售、购买、登记、存储、持有、运输、使用、收缴、拆除、进口和出口等。内务部相关部门负责控制塔吉克斯坦武器的流通。根据《武器法》第23条规定,如果武器存储或使用不当,相关机构可以吊销武器持有证及生产许可证。该法还详细规定了武器流通的控制程序。内务部官员可以对枪支的生产、交易、存储和销毁点进行检查。为了更好地控制枪支,他们可以要求法人提交相关的书面材料。如果违反任何存储规定,即可下令收缴枪支。

  事实上,无论是《刑法》还是《武器法》,都未对武器中间商的活动做出明确规定。政府官员称,他们拥有解决这类问题的法律机制,但是与小武器和轻武器问题相关的许多法规还是比较零散的。然而,塔吉克斯坦面临的主要问题在于如何寻求解决小武器和轻武器问题的执行机制而非法律本身。

  吉尔吉斯斯坦政府有严格的小武器和轻武器管制制度。1999年颁布的《武器法》将武器分为三类:作战武器、民用武器、公务用武器(政府人员持有)。个人购买武器须获得许可,持有有效期为3年,也可延至5年。此外,获得武器还须在当地执法部门登记注册。20岁以上的公民才可以使用民用武器。此类武器可分为4种:自卫武器、气枪、体育用武器和狩猎武器。如果公民精神和身体状况不佳、有犯罪前科或正在服刑、扰乱公共秩序、没有永久居留登记,或没有文件证明其有能力处理枪支安全,则被禁止持有武器。针对武器的购买及进出口也有严格的规定。政府当局允许被授权机构出售或生产武器。吉尔吉斯斯坦法律规定,非法储存、转让、出售、携带枪支和弹药可判处6个月至3年不等的监禁。执法机构必须登记并有权给枪支持有者颁发相关证件,且有义务进行相关检查。如果持有者被吊销牌照、违反行为规范及转让、自制或非法改装枪支,以及在持有 者死亡的情况下,执法机构有权收缴武器。

  法规进一步还明确了执法机构和个人在处理小武器和轻武器库存问题上的责任。吉尔吉斯斯坦政府对小武器和轻武器控制和追查的规定,与联合国《关于全方位防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易行动纲领》是一致的。吉尔吉斯斯坦执法官员有权收缴和没收非法枪支。该国在2007年之前的8年中就已收缴5 000件非法枪支[3]。根据1998年12月的《国家武器控制法》,哈萨克斯坦的小武器和轻武器可分为三大类: (1)狩猎或运动武器:包括步枪和猎枪,但不包括自动武器。这些武器必须在销售点注册,但不要求具备持有许可证。(2)安全武器:包括手枪和冲锋枪。只有警察部队或经许可的私人安全警卫可持有此类武器。(3)作战武器:包括自动步枪和其他传统军用武器,只有武装部队可持有此类武器。

  根据现行法律规定,哈萨克斯坦允许公民拥有运动和狩猎武器(不超过5支),但不包括作战武器或警卫用武器。有资料表明,该国公民至少拥有65 000件武器[4],但大部分是狩猎者持有的狩猎用武器。在2003年警方发起的武器收缴行动中,缴获大约2 000件非法小武器和轻武器[5]。据官方称, 2001~2003年收缴并销毁的非法轻型武器共计有36 000件[6]。哈萨克斯坦民众如此大量的持有武器始于20世纪70年代,当时民众持有武器无需登记注册。另外,私人改装和民众大量使用气枪也是小武器和轻武器泛滥的重要原因。这一问题可能与有组织犯罪有关,且有可能引发日益严重的安全问题。

  除此之外,哈萨克斯坦对武器持有人员的要求也比较高。首先,持有武器前必须接受正规培训;其次,必须随身携带武器持有许可证。警方有权检查武器持有者并确定他们是否有持有资格。然而研究表明,检查的标准是易变的,这取决于当地警察安排执行这些检查的优先次序。现存法律中还缺乏对气体动力枪的规范和对武器使用的限制。

  (三)边界控制

  塔吉克斯坦与阿富汗1 340千米的边界线给前者的安全构成重大挑战。内战期间,反对派武装力量得到某些阿富汗指挥官的支持。1993年政府军取得胜利后,许多难民逃往了阿富汗。在整个20世纪90年代,政府长期关注来自阿富汗的跨国界袭击威胁。然而,塔阿关系中最敏感的因素是阿富汗毒品的跨国界流动,主要是海洛因,其次为鸦片。自苏联解体以来,塔吉克斯坦成为了阿富汗海洛因抵达欧洲市场的中转站。这也为小武器和轻武器的跨国界流通创造了条件,因此加强边界控制是塔吉克斯坦乃至整个中亚地区打击毒品和枪支非法流通的第一道关口。与昔日无异,中亚地 区的大量非法武器仍然来自阿富汗。据专家称,该国集中了大约1 000万件的轻小武器[7]。塔吉克斯坦在独立建国之际适逢内战爆发,因此无力捍卫自己的领土。俄罗斯被迫担负起这一职能,在塔吉克斯坦设立边防部队。该部队到1993年已拥有1·2万人。塔吉克斯坦国家安全委员会下属的边防系统于1994年建立。最初,塔吉克斯坦边防部队只是第二梯队,协助俄罗斯边防军,积累打击武器和毒品走私、防范各类恐怖和极端主义组织以及伊斯兰原教旨主义分子的经验。之后,部分边境地带开始转交塔吉克斯坦边防部队独立管理。正是由于有他们对边界的控制,塔吉克斯坦联合反 对派未能从阿富汗境内基地获得充足的武器和弹药供应。

  (四)平民持有控制

  尽管塔吉克斯坦政府在解除武装、遣散退伍士兵和帮助他们重返社会的过程中收缴了大量小武器和轻武器。除继续执行小武器和轻武器的收缴行动外,政府还有以下四个方面的选择: (l)通过回买方案进行部分收缴; (2)以实物采购; (3)通过发展援助项目进行收集; (4)通过降低危害的方法予以处理。

  塔吉克斯坦政府倾向于实施回买方案,假如个人将持有的武器上缴给政府当局,将会得到数目不等的现金。小规模的回买方案已进行了多年,但效果有限。根据实物采购方案,个人上缴武器可 获得实物支付,如农业设备或牲畜等。在联合国开发计划署支持选择的个例中,向整个社团提供发展援助,例如支持建立一所学校或卫生所,对大量武器进行收缴。

  在塔吉克斯坦,个人持有小武器和轻武器是一种地位的象征,除非给他们以足够的实物作为交换,否则他们不会轻易上缴手中的武器。尽管局势在不断好转,但是该国南部边界地区仍然存在不稳定的潜在危险。阿富汗未来形势的发展仍将是中亚地区安全与否的外部重要影响因素。

  综上所述,要处理好各国内部防控轻小武器的扩散,必须得进一步关注以下三个方面的问题: 第一,从政策层面解决安全部门存在的贪污腐化问题;第二,修订部分法律条款,尤其是在私人安全警卫持有枪支的管理问题上;第三,提高警察及其他执法部门的办事效率。腐败现象使社会的结构性问题日渐突出,包括政府机构的执行无力、公务人员微薄的工资、私人部门有限的机会、怠惰的公民社会和独立媒体的缺失等[8]。

国际及地区联合防控机制

  (一)相关国际协定

  1.《联合国全方位防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易行动纲领》(以下简称《行动纲领》)。《行动纲领》是在联合国于2001年7月召开的“全方位防止、打击和消除小武器和轻武器 非法贸易行动纲领”大会上通过的。该纲领的通过是国际社会多年来致力于解决小武器和轻武器带来的破坏性结果的最大收获。它已成为国际社会在防控小武器和轻武器方面推进和发展国际合作的主要框架指南。《行动纲领》制定了一些引导国际社会开展小武器和轻武器防控工作的规范和原则,指出小武器和轻武器扩散和滥用带来的后果是极其严重的,制定长期的、可持续的应对办法对于处理这一问题具有非常重要的意义。它强调,防止冲突爆发、控制犯罪和维护公众的健康是打击小武器和轻武器扩散的首要目的。

  2.《联合国枪支议定书》。联合国《枪支议定书》(也称《维也纳议定书》)是2001年5月作为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的补充而通过的。它包括支持规范枪支识别的标识及保存纪录和枪支的追查,以及惩处非法制造枪支标识、贩运和损毁问题等。这些措施旨在国际和平与安全背景下管理小武器和轻武器的使用问题。它对批准加入该协定的国家具有普遍的法律约束力。

  3.《联合国安理会第1373号决议》。该决议是“9·11”事件后由联合国安理会主持通过的,它强调各国必须防止小武器和轻武器流入恐怖主义组织和支持恐怖主义的国家。它要求所有国家监 督第1373号决议的执行并致力于提高各国打击恐怖主义的力度。反恐委员会声明,该协议适用于小武器和轻武器的控制。反恐委员会的首要工作是推广相关立法,然后将注意力集中在各国需应对的具体问题上,即警察部门及情报机构的建设和海关管理、移民和边界控制问题等,目的就是严防武器落入恐怖分子之手。

  (二)中亚国家参与国际机制的情况

  哈萨克斯坦和塔吉克斯坦是中亚已建立《联合国关于全方位防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易行动纲领》国家联络点的两个国家。塔吉克斯坦是唯一于2003年向联合国提交有关执行《行动纲领》情况的中亚国家。2005年、2006年和2008年哈萨克斯坦向联合国提交了执行《行动纲领》情况的报告。2006年吉尔吉斯斯坦向联合国提交了执行《行动纲领》情况的报告。中亚各国都支持欧洲安全与合作组织的相关文件和原则,但都没有批准《联合国枪支议定书》。这表明,具有政治约束力的文件比较容易做出承诺,但执行起来却困难重重。

  不过,该地区一直进行着解决小武器和轻武器问题的尝试。欧洲安全与合作组织是首批尝试解决中亚小武器和轻武器扩散与控制问题的国际组织之一。2001~2002年,该组织与中亚各国政府举行了一系列关于解决小武器和轻武器非法贩运问题的会议,目的就是解决武器生产、转让、储 存、管理、枪支安全、标识及追查、武器收缴和销毁等问题。2004年3月,联合国和平、裁军与发展区域中心在哈萨克斯坦阿拉木图举办了评估中亚各国执行《行动纲领》情况的会议,目的是鼓励各国积极提交有关执行《行动纲领》情况的报告,并给予《行动纲领》各成员国切实可行的指导。

国际援助行动

  塔吉克斯坦在执行小武器和轻武器扩散与控制的相关协议,尤其是联合国《行动纲领》时面临的挑战是艰巨而复杂的。这主要包括五个方面:解决个人非法持有武器的威胁、处理被收缴的武器、管理官方库存的武器、了解并打击非法贩运,以及对小武器和轻武器实行开放而有效的管理等。在小武器和轻武器扩散与控制方面,还没有类似反毒品走私协调机制那样的国家协调机制。截至目前,国际上对塔吉克斯坦政府的援助还是相当有限的。由于塔吉克斯坦政府所面临的毒品走私及其他安全方面的问题极其严峻,所以在该国小武器和轻武器的防控问题便处于次等重要位置。欧洲安全与合作组织举办了多次地区性会议并专门就该问题举办了讲习班,并且给予边防军以凯时尊龙的技术支持和人员培训。

  吉尔吉斯斯坦已从各国政府和国际机构,包括美国、欧盟和欧洲安全与合作组织获得了解决其安全问题的援助。尽管这些援助无法直接用于小武器和轻武器的防控,但是在加强小武器和轻武器控制方面的确发挥了不容小视的作用。继2001年欧洲安全与合作组织在比什凯克举办关于打击小武器和轻武器贩运国际会议之后,国际社会进一步对吉尔吉斯斯坦提供了资金和技术援助。2003年8月,欧洲安全与合作组织开始了一项关于改进政府内务部办公效率的方案,包括加强信息交流、教育、毒品走私的控制和社区安全等[9]。2005年6月,阿拉木图举办了小武器和轻武器非法贸易问题第一届中亚地区会议。参会的有中亚各国、亚太地区各国、阿富汗、欧洲安全与合作组织、 联合国开发计划署、国际非政府组织的代表,以及驻哈萨克斯坦共和国的外交机构的代表。

  另一项解决小武器和轻武器防控问题的举措是2003年7月由国际社会发起并在联合国开发计划署的指导下实施的“中亚边界管理”方案,其主要目的是加强各国边界管理和警务改革,主要内容包括法律和组织框架的设定、边防哨所基础设施的建设和办公设备的改善,情报与信息的交流和社会一体化等[10]。

结论

  目前,各国政府都作出相关承诺,打击小武器和轻武器非法扩散,但各国要将这些承诺转化为实际行动,还需作出巨大努力。

  (一)增强小武器和轻武器防扩散控制机制的透明度

  中亚各国应不断增强小武器和轻武器防扩散控制机制的透明度,让国际社会更多地了解各国在该领域进展的实际情况。在这种情况下,一方面中亚各国可以得到国际社会的更多关注并得到更多援助;另一方面可以监督各国防控小武器和轻武器扩散的情况。由此,中亚各国需在以下几个方面加大力度: (l)使武器的出口过程更公开、更透明; (2)贯彻联合国《行动纲领》中确认的基本方针和政策; (3)建立《行动纲领》的国家联络点; (4)建立最终用户许可证制度; (4)继续向联合国提交国家报告。

  (二)加强各国的库存管理

  中亚各国在独立之初都继承了原苏联的大量武器和弹药,但各国都不同程度地削减了国防预算,对武器库的管理仍然存在很多问题。小武器和轻武器可能会落入犯罪分子和恐怖分子之手,这是各国需要更多加以关注的。联合国安理会1373号决议指出,各国必须确保恐怖组织无法获得武器装备。因此,打击恐怖主义的一个关键性问题就是防止小武器和轻武器落入恐怖组织和个人手中。中亚各国需采取如下措施: ( l)清查现有武器库存; (2)修正库存武器管理措施,包括库存的地点、锁钥制作和警务人员的人身安全; (3)进行库存成本分析,将库存所需费用与销毁这些武器和弹药的成本相对照,以决定采取何种行动; (4)适当销毁部分武器。

  (三)促进民间社会组织积极参与小武器和轻武器的防扩散控制

  随着恐怖组织和犯罪分子对小武器和轻武器需求量的增长,中亚各国的社会安全局势将呈进一步恶化趋势,民众越来越关注社会治安问题,因此民间社会组织有必要积极参与政府解决小武器和轻武器扩散的问题上来: ( l)民间社会组织应参与小武器和轻武器防控的相关训练; (2)通过与有关小武器和轻武器防控部门的合作,促进该地区武器防控方面的透明度,并在安全部门和民间社会组织之间建立密切的联系。

  责任编辑:苏 成

  注释:

  [1]邱桂荣:《联合国着力解决小武器扩散问题》,《现代国际关系》2001年第3期。

  [2]http://disarmament. un. org: 8080/cab/docs/nationalreports/2002/tajikistan-e. pdf.

  [3]s. neilmacfarlane and staina torjesen,smallarms in kyrgyzstan post-revolutionary proliferation, published inswitzerland by the smallarms survey,march 2007, p. 46.

  [4]http://www. kazpravda. kz/archive/26_ 07_ 2003/c. htm#l 8.

  [5]ibid.

  [6]http://disarmament. un. org: 8080/cab/salw_ 2003/statements/states/kazakhstan. pdf.

  [7]http://articles. gazeta. kz/art. asp? aid=60543.

  [8]globalcorruption report2003. http://www. globalcorruptionreport. org/download/gcr2003/16_ cis_(ledeneva).pdf.

  [9]http://www.mvd. kg.

  [10]http://www. undp. kg/english/publication/2003/bomca_ cn. pdf.

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