“9·11”事件后美国对中亚地区的政策及其影响-凯时尊龙

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“9·11”事件后美国对中亚地区的政策及其影响
戴超武、李春玲 来源:《世界经济与政治论坛》2002年第1期 2011年02月02日

  [内容提要] 冷战结束后,中亚地区在美国战略中具有相当重要的地位。“9·11”事件后,美国对中亚地区的政策有两个基本目标:实现在中亚地区的军事存在和建立有利于美国的阿富汗未来政权。美国的政策将产生长期的影响,不仅导致美国力量在中亚地区的长期存在,主导阿富汗未来的政治发展,而且对美俄关系和中国国家安全都将产生重要的影响。

  [关键词] “9·11”事件 中亚地区 美国的政策

  [作者简介] 戴超武,解放军国际关系学院国际关系系教授;李春玲,解放军国际关系学院图书馆,210039。

  “9·11”事件后,美国一方面打击本·拉丹在阿富 汗的恐怖活动基地,另一方面积极完善和实施冷战结束以来美国在中亚地区的既定战略,在中亚地区多方面展开外交活动和军事部署。由于中亚地区在冷战后国际政治中所具有的突出的战略地位,“9·11”事件后美国对中亚地区的政策将不可避免地导致中亚地区战略力量的重组,同时也可能对中国的国家安全产生相当重要的影响。

中亚地区的重要地位和冷战结束后美国的基本战略构想

  中亚地区之所以在当代国际政治中占有重要位置,成为冷战后世界主要强国竞相关注和争夺的重要地区,是由其重要的战略价值决定的。[1]

  首先,中亚地处欧亚大陆的心脏地带,是连接欧 亚大陆的战略通道。同时,中亚地区更是大国力量和地区政治势力的缓冲区和交汇处,其周围存在着俄罗斯、中国和拥有广阔地域的伊斯兰世界(包括土耳其和伊朗)。中亚国家对上述势力的态度和政策,将直接影响到各种力量在该地区的地位及其相互间的力量对比。中亚既是俄罗斯的南部门户和南下印度洋的基地,同时也是俄罗斯防范伊斯兰势力特别是原教旨主义的重要地区。对伊斯兰世界而言,中亚是进一步扩大伊斯兰文化的影响、增强伊斯兰力量在世界的政治地位和作用的重要场所。对中国来说,中亚是影响中国西北边疆安全与稳定的重要因 素,是开发西部、发展经济的重要合作对象,也是外部势力企图向中国西北方向进行渗透和干涉的可能通道。美国等西方国家虽远离中亚,但冷战结束后也积极介入这一地区。

  其次,中亚地区自然资源丰富,对世界经济的发展具有重要的意义。中亚地区拥有丰富的油气资源,包括中亚和高加索在内的里海地区在冷战后成为世界能源开发和供应的新的重要区域。里海南北长1200公里,东西宽320公里,海岸总长达7000公里。据美国能源部的资料,里海的石油储量在900亿桶到2000亿桶之间,约占世界石油储量的8%。里海的天然气 储藏量约14万亿立方米,占世界总量的4·3%。其中,哈萨克斯坦和土库曼斯坦分别在石油储量和天然气的储量方面各自占有较大的优势。预计到2010年,哈萨克斯坦将年产石油1·7亿吨,土库曼斯坦将年产8000万吨左右。这对稳定国际石油市场起到积极作用。从1994年起,世界各大石油公司纷纷在中亚和里海地区进行投资。另外,中亚地区的有色金属和稀有金属蕴藏量在世界上占有重要地位。[2]

  冷战结束以来,美国不断加大向中亚地区进行渗透和介入的力度。1997年7月,美国参议院外交委员会通过一项决议,宣布中亚是对美国具有切身 利益的地区,形成了比较明确而完整的中亚战略。美国制定的中亚战略的主要内容和基本目标是:支持中亚国家对俄罗斯的离心倾向,削弱俄罗斯在该地区的影响,把该地区纳入西方体系;把解决地区冲突和开发这一地区的石油资源结合起来,使中亚成为美国又一个重要的能源供应地;限制俄罗斯和伊朗在中亚影响的扩大,阻止伊斯兰原教旨主义向中亚渗透。冷战后美国中亚战略的具体实施主要体现在以下几个方面:

  第一,全面发展同中亚国家的政治关系。冷战结束以来,美国加强与中亚国家的政治关系,提供经济援助,以此引导中亚国家走上民主政治和自由市场经济的道路,支持和鼓励这些国家对俄罗斯的离心倾向。1994年,美国与哈萨克斯坦签署《民主伙伴关系宪章》,美国承诺哈萨克斯坦在经济、贸易、金融、银行等方面享有最惠国待遇,并允诺提供1亿美元的基金,以扶植哈萨克斯坦的企业经营活动。对吉尔吉斯斯坦,美国也给予政治和经济上的支持。通过这一时期对中亚政策的实施,1997年3月,美国总统国家安全顾问伯杰宣布:“高加索和中亚在美国对外战略中应是特别关注的地区。”2000年4月,奥尔布赖特访问哈、吉、乌,这是美国国务卿首次访问中亚地区。美国同时承诺为打击国际恐怖活动,向哈萨克斯坦提供1000万美元,吉尔吉斯斯坦300万美元,乌兹别克斯坦1亿美元。

  值得注意的是,在中亚国家中,乌兹别克斯坦对俄罗斯的独立倾向较强。为了更有效地在中亚进行政治战略运作,美国积极发展同乌兹别克斯坦的关系,将中亚国家关系的重点从哈萨克斯坦转向乌兹别克斯坦,将其作为美国在中亚立足的战略基地。美国之所以选中乌兹别克斯坦,是因为在美国看来,乌兹别克斯坦是中亚地区“多样化的民族觉醒的灵魂”,乌兹别克斯坦的政治精英和普通百姓“已越来越具备了现代民族国家的素质,并决心不论国内有 什么困难永远不再回到殖民状态”。[3]1996年6月,美国邀请卡里莫夫总统访美,双方签署6项合同,美国向乌兹别克斯坦提供2亿美元的投资和4亿美元的贷款用于油气开发。“9·11”事件后乌兹别克斯坦的反应和对美国行动的支持都充分显示乌兹别克斯坦在美国中亚战略中的突出地位。

  第二,加强对中亚国家的经济援助,对中亚地区的油气生产与运输加大投资。美国决定从1998年开始增加对中亚的经济援助,由原来每年6亿美元增至9亿美元,援助项目也由人道主义援助转向社会发展援助。美国对中亚地区的经济投入主要是在油气生产方面。1993年,美国第三大石油公司与哈萨克斯坦签订开采石油协议,美方将分批投入200亿美元,这标志着美国对中亚能源开发的开始。在哈萨克斯坦的“里海石油管道财团”中,美国公司总共拥有30%的股份。在乌兹别克斯坦,美国有60多家公司计划向能源工业投资30亿美元。与此同时,美国还与土库曼斯坦签约修建从伊朗到土耳其的输气管道和从阿塞拜疆经格鲁吉亚到黑海的石油管道。

  第三,美国积极向中亚地区进行军事渗透。除与中亚国家进行双边军事交流与合作外,美国主要是通过北约和平伙伴关系计划,将中亚国家纳入北约的活动框架。从1997年起,美国开始同中亚国家 举行联合维和演习。美国已决定将中亚维和营扩编为旅,提升演习规模,并谋求在乌、吉两国建立军事基地。在中亚国家中,乌兹别克斯坦同美国和北约的关系最为密切。

  美国对中亚的政策已使这一地区增加了许多复杂因素,不仅影响了中亚地区的政治和经济发展,而且对邻近国家,特别是俄罗斯形成压力,对中国也造成了一定的挑战。冷战结束以来,美俄在中亚地区的竞争已大体形成美攻俄守的局面。普京上台以后,俄罗斯积极发展同中亚各国的关系,在中亚的影响有所回升,但难以从根本上扭转在中亚竞争中的被动防守局面。美俄争夺中亚地区的影响越来越 大。除俄罗斯、美国以及其他西方国家外,紧邻中亚的穆斯林国家也力图在该地区施加自己的影响,其中以土耳其和伊朗最为突出。

  “9·11”事件后,由美国发动的反恐怖战争无疑将造成中亚地区百年来最大的“地缘政治重组”。所谓“地缘政治重组”,是指美国的力量在世界上迄今为止唯一没有发挥最重大影响力的中亚地区长期存在。

“9·11”事件后美国对中亚地区的政策

  “9·11”事件后,布什总统警告世界各国,“要么站在我们一边,要么站在恐怖分子一边”,从而以超级大国的实力为后盾,确立了自冷战结束以来最为严厉的美国对外政策。“9·11”以后美国亟待解决的最大问题就是,为摧毁本·拉丹在阿富汗的恐怖主义基地,必须在阿富汗周边国家特别是中亚、南亚地区建立发动军事打击的基地。同时,美国还必须考虑塔利班垮台后阿富汗未来的政治走向。为此,美国对中亚地区的政策大体包括两个基本目标:实现在中亚地区的军事存在和建立有利于美国的阿富汗未来政权。这一政策的结果将导致美国力量在中亚地区的长期存在,而这一点恰恰是美国在冷战结束以来一直所寻求的。

  “9·11”事件后,美国对中亚地区展开频繁的外交活动,以取得中亚国家对美国打击塔利班的军事行动的支持。同时,俄罗斯、中亚等国对美国行动的支持程度,也在相当大的程度上决定了美国对阿富汗实施军事打击的规模和力度,从而影响到中亚地区在未来美国战略中的地位。在这方面,美国首先要取得俄罗斯对美国军事力量进入中亚地区的支持,俄罗斯在反恐怖主义问题上同美国合作的态度,成为美军驻扎中亚地区的有利因素。俄罗斯军方一开始强烈反对美国军队进驻前苏联国家,明确表示反对利用独联体中中亚成员国的领土对塔利班进行可能的军事行动。但俄罗斯的政策随后发生了重大的变化。2001年9月24日,普京总统在对全国发表的电视讲话中表示,俄罗斯将开放空中走廊,供美国在反击恐怖主义行动中运送人道救援物资。一旦美国对阿富汗展开攻击,俄罗斯可能参加“搜寻和救援行动”。普京还明确表示,中亚各国也不排除允许美国对阿富汗采取军事行动时使用它们的空军基地的可能。“我们已同中亚盟国协调这一立场。它们表示赞同并且不排除提供空军基地。”这份声明的意义非同寻常,它反映出俄罗斯在美国军事打击阿富汗问题上的立场出现重大变化,同时也为中亚其他国家支持美国的军事进入铺平了道路。在俄罗斯表示同意中亚国家向美军提供军事基地后,美国国防部 长拉姆斯菲尔德先后访问乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦,谋求进一步加大美国在中亚地区的军事存在。同时,美国官员还表示将从吉尔吉斯斯坦购买武器援助阿富汗反塔利班的北方联盟。

  由于中亚各国不同的外交战略,对美国的军事介入程度做出了不同的反应。乌兹别克斯坦是中亚五国中的军事强国,同美国的关系最为密切,它不是独联体集体安全条约的成员国,最早表态支持美国的军事进入。2001年10月1日,卡里莫夫总统表示,将向美军开放领空。美国和乌兹别克斯坦在10月5日发表联合声明,其中包括:乌兹别克斯坦允许美军使用领空,两国交换情报,乌兹别克斯坦向以救援和人道主义援助为目的的美军士兵和飞机提供机场。这样,在乌兹别克斯坦距离阿富汗边境大约200公里的卡尔希郊外的汗阿巴德空军基地,驻扎着来自纽约州的第十山地师大约1500人以及陆军特种部队,在这个基地还配备了攻击直升机和c-130运输机。另外,乌兹别克斯坦的其他基地分别驻扎着小规模编制的美军部队。在铁尔梅兹的卡凯德空军基地还配备了美军的无人侦察机,并驻扎着200名美军士兵。

  哈萨克斯坦是阿富汗的邻国,它同意向美军开放领空和军事基地,全力支持美国对付恐怖主义。哈萨克斯坦 总统表示:哈萨克斯坦准备拿出所有可动用的资源,来打击恐怖主义,包括提供军事基地和开放领空。

  塔吉克斯坦同阿富汗有1300公里的边界线,是唯一驻扎着俄罗斯军队的中亚国家,俄罗斯的第201步兵师约1·2万人目前仍驻扎该国。“9·11”事件后,塔吉克斯坦曾公开表示,拒绝美国使用自己的领土和领空向阿富汗发动可能的攻击。是否向美军开放领空的问题,塔吉克斯坦表示必须同俄罗斯磋商。9月22日,拉赫蒙诺夫总统表示,塔吉克斯坦严厉谴责在美国发生的大规模恐怖行动,愿意与包括美国政府在内的国际社会,一起打击恐怖主义和 极端主义。不过,拉赫蒙诺夫总统并没有说明会采取什么形式的合作,也没有提到允许西方部队在塔吉克斯坦设立基地或利用塔吉克斯坦的空中走廊攻击阿富汗。在普京明确表示同意中亚国家向美国开放军事基地后,塔吉克斯坦宣布准备在反恐问题上同美国合作,并有可能向美国空军开放杜尚别机场。随后,美军人员在2001年11月初评估能否利用塔吉克斯坦的3个基地,希望能在这一地区建立更多的基地,开辟进入阿富汗的援助路线。

  吉尔吉斯斯坦的态度较为谨慎。9月25日,吉尔吉斯斯坦总统阿卡耶夫表示,在与另外5个前苏联加盟共和国商讨之后,同意美国要求使用其领空 的要求,开放一条空中走道,让反击恐怖活动的飞机通行。但是他没有说明飞机是属于军事用途,还是人道用途。

  土库曼斯坦的地位特殊。它是1995年经联合国认可的“永久中立国家”,同阿富汗有着800公里长的边界线。在美国的要求下,土库曼斯坦决定为执行人道救援的飞机提供空中走廊。在中亚国家中,只有土库曼斯坦明确表示,它的基地不供非人道主义的军事行动使用。

  从俄罗斯和中亚各国的反应及对美国的军事支持看,美国的政策无疑是成功的。这些国家成为美国发动军事打击的重要基地。

  在军事打击进展顺利,特别是北方联盟攻占喀布尔之后,美国政策的重点开始转向如何建立符合美国利益的阿富汗政权,以期影响战后阿富汗的局势和中亚地区的政治力量的组合。布什曾明确表示,美国不应该在军事目的达到后就一走了之。随着塔利班的垮台,美国考虑更多的是未来阿富汗政权的组成。从发动对阿富汗军事打击以来,美国对未来阿富汗政府的组成的政策也发生了重要的变化。美国和巴基斯坦一开始主张建立一个由塔利班温和派参加的联合政府,但遭到俄罗斯的强烈反对。在这种情况下,美国的立场发生了变化。2001年9月23日,美国国家安全顾问赖斯首次明确表示,美国打算推翻塔利班政权,在阿富汗建立一个“有广泛基础的”、“民主”的政府。

  在这一政策下,有关战后阿富汗政府的组成问题,美国主张召集阿富汗所有派别举行会议,并让年事已高的前国王查希尔派代表参加。这个由120名代表组成的最高委员会将一致通过建立临时政府,它的决定将在传统的“大支尔格”会议上得到批准。美国还倾向于未来的阿富汗成为一个联邦,中央政府的权力仅限于维护国家和边界的安全、制定和执行外交政府、建设交通网络等职能,也许还可以致力于杜绝罂粟的种植。同时,这个新政府将利用国际社会的大量援助和新成立的国家军队来管理各地区。为达到这个目的,美国展开频繁的外交活动。2001年10月5日,美国国务卿鲍威尔访问巴基斯坦时就阿富汗未来政府组成同巴基斯坦达成一致。双方同意,应建立包括阿富汗最大的民族普什图族在内的稳定政权。同时鲍威尔还表示在阿富汗政权问题上同联合国合作的方针。在普京11月访美期间,俄罗斯同美国就阿富汗未来政权组成也达成一致,双方在联合声明中重申,在未来的阿富汗权力机构中不会有塔利班的位置。

  然而,由于北方联盟在攻占坎大哈以后在未来政府组成上持强硬立场,反对前国王主导过渡政府,美国开始关注联合国在组建阿富汗未来政府组成中的作用,其结果就是2001年12月5日在波恩签署的有关成立阿富汗临时政府的协议。虽然北方联盟在临时行政当局中占据了负责内政、外交和国防等事务的关键职位,但也大体上符合阿富汗目前的政治结构和美国的基本要求,特别是协议中包括了在阿富汗部署联合国维和部队的条款。

美国政策可能产生的长期影响

  虽然塔利班政权已经垮台,但在阿富汗的战争还没有完全结束;从这一阶段美国的政策决策和实施,大致可以看出美国对中亚地区政策的可能走向和可能产生的长期影响。

  首先,美国很有可能谋求在中亚地区建立长期军事存在,进而全面影响中亚事务,配合北约未来的东扩进程。这样,美军一方面实施了对国际恐怖势力的打击,另一方面又找到了长期寻求的立足点。美国正是利用这一难得的机遇,以打击恐怖主义作为手段,配合国际维和行动,在阿富汗和中亚其他重要地区形成强大的军事存在。这同当年美国发动海湾战争和科索沃战争的目标基本一致。而美军设在伊拉克的“禁飞区”和在科索沃的“维和区”也可能成为美军在中亚国家和阿富汗仿效的样板。目前,美国已完善了在意大利、德、希腊和土耳其等北约国家的军事基地,在巴尔干“非传统势力”地区也建成了军事设施,而美国此次如能保持在中亚地区的长期军事存在,这一地区则有可能成为美国在海外新的基地。

  美国目前已有长期驻扎中亚地区的设想,并得到中亚有关国家的响应。2001年12月7日至9日,鲍威尔对中亚三国进行短暂工作访问,为美军长期驻扎中亚地区作了相应的准备。乌兹别克斯坦同意开放乌阿边境上的桥梁,以扩大美国援助物资的过境能力。哈萨克斯坦进一步明确表示,哈萨克斯坦对美国提供领空支持和军事基地,并积极参与阿富汗的战后重建。而鲍威尔原定访问吉尔吉斯斯坦的主要目的是要求其开放军事基地,吉尔吉斯斯坦议会在鲍威尔访问前通过决议,同意向美国及其盟国提供比什凯克的马纳斯国际机场,这一机场可以接纳40架轻型和重型飞机。同时,塔吉克斯坦外交部2001年12月5日宣布,根据塔吉克斯坦和美国、意大利、法国签署的协议,美国等国将考察在塔吉克斯坦驻军和建立军事基地的可能性。

  另外,联合国最近授权在阿富汗的盟军负有协助维持未来阿富汗局势的稳定的使命,以及在波恩达成的阿富汗过渡政府的协议中,允许联合国维和部队进驻阿富汗,也为美国和西方国家提供了合法的依据。更为重要的是,战后阿富汗的重建也是美 国在中亚地区保持长期存在的一个借口。

  其次,美国在中亚地区的军事存在对美俄关系以及俄罗斯在中亚的地位将产生深远的影响。应该看到,普京对“9·11”事件所做出的反应不是偶然的,它是近期俄罗斯外交政策调整的结果,显示俄罗斯今后一个时期对外政策的基本取向:俄罗斯将在国际事务中利用一切机会,创造一切条件,甚至做出一些必要的妥协,以促进和加强同美国的理解和合作,改善俄美关系,改善同西方特别是北约的关系,为俄罗斯的经济复苏和发展、打击车臣分离主义势力、维护国家领土完整等战略利益创造一个良好的国际环境。2001年11月美俄首脑会谈后,美俄两国除在反对恐怖主义方面达成共识外,两国更是在战略核武器的削减问题上以及在俄罗斯发展同北约政治关系的问题上进行广泛的合作,达成相当重要的共识,从而缓和了两国在战略问题上的矛盾和分歧。同时,俄罗斯对美国退出1972年《反导条约》的反应也较平和。对美国在中亚的力量存在,普京公开表示“美国影响的加强没有什么可怕的”。中亚国家的领导人也认为美国在中亚地区的军事存在不会对俄罗斯的地缘政治利益产生“消极的后果”。从上述情况来看,俄美关系有可能逐渐进入一个比较稳定的合作时期。但是,俄罗斯在这一地区存在着至关重要的战略利益,俄对美国进入中亚地区依然保持相当的警惕。如果美国在中亚驻军问题上对俄罗斯提出更多的要求,或在战争结束后长期驻军中亚地区,或在战后阿富汗的政治安排和经济重建问题上较少考虑、忽视乃至排斥俄罗斯的利益,俄美关系还将出现新的紧张。

  最后,必须清醒地意识到,美国在中亚地区的力量存在将对中国的国家安全构成潜在的影响。中国首先必须关注未来北约的可以预见的东扩以及美国和中亚有关国家军事合作的程度,一旦中亚有关国家申请加入北约,中国西部安全将面临相当严重的挑战。同时,美国对中亚的政策将在一定程度上削弱上海合作组织应有的作用和中国对这一组织的影响力。中国近年来在中亚地区进行了相当多的外交努力,减小美国和西方对中亚的影响。美国借此次在阿富汗的军事行动,可能会进一步消蚀上海合作组织的作用和影响。另外,美国力量进入中亚地区还将严重威胁中国的能源安全。2000年,中国从国外进口石油总量7000万吨。到2005年,中国石油进口将超过1亿吨,占中国石油总需求量的45%。到2020年,中国所需石油的38%将依赖进口来满足。1993年以来,中国1/3的石油是从中亚地区进 口的。这也是长期以来中国积极参加中亚地区石油开采的最重要的原因。1997年哈萨克斯坦同中国达成一项协议,中国承诺向哈萨克斯坦最大的阿克托别石油天然气公司投资40亿美元,以换取该公司60%的股权。同时中国还击败美国和欧洲的公司,获得了开发该国第二大油田合同的独家谈判权。这项合同包括建设到中国新疆地区的1900英里长的输油管道。可以预见,一旦美国以阿富汗战后重建为借口,在经济上大力渗透中亚地区,势必同中国形成强大的竞争。在中国已经加入世界贸易组织的情况下,同西方经济强国在中亚地区进行这样的竞争,其前景对中国来说不容乐观。

  (责任编辑:钮汉章)

  注释:

  [1]本文所指的中亚地区大致包括哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦和阿富汗。

  [2]朱阳明主编.亚太安全战略论.军事科学出版社.2000:44~45。

  [3]兹比格纽·布热津斯基.大棋局——美国的首要地位及其地缘战略.上海人民出版社.1998:172。

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