论俄罗斯联邦环境基本法中的经济调整——兼论对我国修改《环境保护法》的启示-凯时尊龙

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论俄罗斯联邦环境基本法中的经济调整——兼论对我国修改《环境保护法》的启示
李艳岩 来源:《俄罗斯中亚东欧研究》2008年第5期 2010年09月20日

  【内容提要】 自20世纪60年代法经济学产生以来,运用经济学的方法分析法律的现象受到关注,许多国家将环境保护领域的经济调整作为一项制度在环境基本法中确定下来。《俄罗斯联邦环境保护法》将环境保护中的经济调整作为重要内容,规定了在生态预测的基础上编制社会经济发展的国家预测、编制生态发展的规划、制定和实施了环境保护措施、收取排污费、确定了污染物排放限额、建立了经济评价制度和经济激励制度、强制实行生态保险等机制,其中许多合理成分可供我国修改 环境基本法时借鉴。

  【关键词】 俄罗斯联邦 环境保护法 经济分析 法经济学

  【作者简介】 李艳岩,1963年生,黑龙江大学法学院教授。(哈尔滨 150080)

一 环境保护法中纳入经济调整的理论依据

  法经济学是分析作为经济增长内生变量的法律制度的变迁对经济运行的重要影响,并在此基础上坚持效率、效益和正义相结合的法律价值观,结合本土具体的、动态的社会规范,主要运用经济学的原理和方法来研究法律规则和法律制度的形成、结构、成本-收益的一门交叉性学科[1]。运用经济学方法对法律规则进行分析最早可以追溯到 柏拉图在其著作《理想国》中用经济观念分析法律规则的思想,之后,亚当·斯密在《论法律》和《国富论》中依据“自愿交换对个人是互利的”这一定理,阐明法律和政府的发展过程,对人的权利与法律规则如何影响人们行为选择进行了分析,这是使用经济方法对法律规则分析的尝试。卡尔·马克思在《资本论》中全面论述了法律和经济的辩证关系,为用经济方法分析法律问题提供了理论基础。20世纪20年代末到30年代初是经济学和法学的真正结合时期,美国著名法学家弗兰克和卢埃林发起的法律现实主义运动促使人们改变了发言稿概念式的法学教学的方法和内容,将目光更多地投向复杂多样的社会现实,并尝试在法学院开设经济学、社会学、政治学和人类学等社会科学课程。同时1929年至1933年世界性的经济危机让人们认识到市场失灵及政府干预经济生活的必要,法律的经济分析进一步受到人们的重视。

  20世纪60年代罗纳德·哈里·科斯在撰写的论文《社会成本问题》中提出了著名的科斯定理:在一个零交易成本世界里,无论如何选择法规、配置资源,只要交易自由,总会产生高效率的结果。而在现实交易成本存在的情况下,能使交易成本影响最小化的法律是最适当的法律。交易成本的影响包括和交易成本的实际发生和希望避免交易成本而产生的低效率选择。科斯定理运用经济学的原理和方法分析、研究法律中的具体问题得到公认,标志着法经济学正式诞生。

  1973年美国芝加哥大学教授出版了经典之作《法律的经济分析》,对法律问题进行了全面的分析。他将人们从互相自愿的交易中各自获得利益的简明经济理论和与经济效率有关的市场经济原理应用于法律制度和法学理论研究,为法经济学的研究奠定了理论基础。在《法律的经济分析》一书中,经济分析被运用到包括环境问题的一系列法学领域,将相关的经济学理论编织成一种对 法律制度中制度和规则的系统研究[2]。

  在对法经济学进行研究的过程中,环境保护问题是经济学家们关注的重点。科斯研究了如何通过法律强制性规范环境污染。科斯假设甲和乙都参与了不相容的土地使用,甲获得权利可以污染乙的小河,这对甲价值50元。但是乙愿意付给甲60元让他别污染小河。如果没有交易成本,显然双方都会同意不污染,虽然对甲来说污染价值50元那是因为甲可以从乙处获得60元代表了甲的真正成本。因此,甲会向乙要求超过50元的代价。同理,如果乙有权阻止污染,就不会有污染了,因为甲只要给乙50元让他不要行使其权利就可以了,而乙要阻止污染需要60元。于是,无论哪种情况都可以达成有效结果。这个结果可以根据财富的最初分配进行量化。由于第一种情况下甲会更富有,第二种情况会使乙更富有,这种财富分配会改变对污染的要求。科斯还提到,市场体系不完善的情况下,在决定是否需要政府出面解决问题时必须考虑政府解决也有可能缺乏效率,这就应该对两个系统进行成本-收益分析[3]。

  波斯纳在《法律的经济分析》一书中,在财产权问题、管制问题等许多篇章中,谈到经济措施如何在与环境保护相关的法律中进行运用。如在第十三章管理和普通法之间的选择中就讨论了三种可能的管理方法。第一种方法是,由立法或行政机构规定的、污染者为避免法律制裁所必需的措施;第二种方法是,建立可忍受的污染排放水准,依靠刑罚或罚金迫使污染者的排污不超标,从而将方法的选择留给厂方;第三种方法是,对污染征税。在对三种方法进行经济分析的基础上,得出结论[4]。

  经济学家的理论受到法学界的重视,在许多国家的环境与资源保护立法中,都确定了经济手段和方法。如20世纪70年代排污收费制度被世界经济合作与发展组织环境委员会确定为污染者负担原则,在世界各国特别是发达国家得到了程度不同但较为广泛的运用。特别是在德国、美国、日本和英国已经形成了自己独特的排污收费制度。20世纪80年代后期,为了适应“可持续发展”的要求,实现经济与环境的协调发展,清洁生产制度开始产生,对污染物的控制从原来的“末端处理”转变为“全过程控制”。在这一过程中,由于经济手段可以在实现环境政策的目标时兼顾灵活性、效果和效率,能够对进一步减少排污量和采用对环境无害的清洁工艺技术产生持续刺激,从而更有利于预防污染发生的环境政策的实现,有利于促进可持续发展。因此,主张在环境立法中利用市场机制、经济手段的呼声很高,环境费、环境税、资源税、生态补偿、财政补贴、优惠贷款、押金、排污权交易、环境标志、环境损害责任保险和循环经济等方法颇受重视。

  二 俄罗斯联邦环境保护法中关于经济调整的规定

  俄罗斯联邦是世界上土地面积最大的国家,拥有丰富的资源。随着经济的发展,俄罗斯和其他国家一样也不可避免地面临着资源破坏和环境污染的问题。为了缓解这一问题,俄罗斯联邦十分重视环境和资源的保护,采用行政的、经济的、法律的各种手段保护生态环境,特别突出的是将经济调整的措施纳入环境保护基本法中,使经济手段法制化。

  俄罗斯联邦现行的环境基本法是2002年1月10日公布实施的《俄罗斯联邦环境保护法》,这部法是对1991年12月19日通过,并于1992年3月3日颁布实施的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义自然环境保护法》的修正。该法对用经济手段保护环境十分重视,用了一章的篇幅规定了环境保护领域的经济调整方式,主要包括以下内容:

  (一)在生态预测的基础上编制社会经济发展的国家预测

  预测是根据过去和现在的实际资料,运用现代科学技术手段,依据一定方法,探索人们所关心的事物在今后的可能发展趋势,并做出估计和评价,它是对国家在未来一定时期的社会经济发展趋势做出估计和评价。社会经济发展的国家预测 是编制国家社会经济发展计划的基础,《俄罗斯联邦环境保护法》中“在生态预测的基础上编制社会经济发展的国家预测”这一规定体现了环境保护、经济建设与社会发展之间协调发展的关系,是可持续发展原则的具体体现。

  (二)编制俄罗斯联邦生态发展的联邦规划和俄罗斯联邦各主体环境保护专项规划

  对生态发展进行全面规划、合理利用自然资源是由自然资源有限性、稀缺性、不可恢复性和人类开发利用活动无节制性这一矛盾所决定的,这一矛盾要求必须按照客观规律有计划地利用自然资源。《俄罗斯联邦环境保护法》对制订规划的类别、法律依据、编制程序等进行了详细的规定,使规划的编制、实施具有可操作性。

  《俄罗斯联邦环境保护法》规定应当编制俄罗斯联邦生态发展联邦规划和俄罗斯联邦各主体环境保护专项规划,在俄罗斯联邦生态发展联邦规划及俄罗斯联邦各主体环境保护专项规划的编制、拨款和执行办法上,规定分别由俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体立法制定。要求编制环境保护专项规划,加强公众参与,考虑公民和社会团体的建议。规定要以解决环境保护任务的科学研究为基础,考虑到国家的社会经济发展预测、俄罗斯联邦生态发展联邦规划和俄罗斯联邦各主体环境保护专项规划,计划和制定环境保护措施。

  (三)规定污染物和微生物的排放限额、生产废物和消费废物的处置限额及其他不良环境影响的限额

  该法为了对经济活动和其他活动的环境影响进行国家调整,保全良好的环境,保障生态安全,实行环境保护标准制度,在确定了环境质量标准的前提下,规定:

  1.固定的、移动的和其他的环境影响源的物质和微生物允许排放标准,由经济活动和其他活动主体根据允许的人为环境负载标准、环境质量标准和工艺技术标准制定。要求活动主体要考虑经济和社会因素,在采用现有最佳工艺技术的基础上,对固定的、移动的和其他的环境影响源规定工艺技术标准。在不可能遵守物质和微生物允许排放标准的情况下,可以根据仅在实施环境保护措施、推广现有最佳工艺技术和(或)实施其他自然保护方案期间有效的许可证,并考虑规定的物质和微生物允许排放标准的阶段性成果,只有在具备经实施国家环境保护管理的执行权力机关同意的减少排放计划的情况下方才允许规定排放限额。根据实施国家环境保护管理的执行权力机关发放的许可证,允许在规定的物质和微生物允许排放标准、排放限额的限度内向环境排放化学物质,包括放射性物质和微生物。

  2.为了防止其对环境的不良影响,依法制定生产废物和消费废物的产生标准及其处置限额。

  根据允许的人为环境负载标准和环境质量标准,并考虑其他物理影响源的影响,对每个物理影响源规定允许的物理环境影响标准。

  3.允许的取用自然环境构成物标准,即为了保全自然和自然人文客体,保证自然生态系统持续稳定地运行和防止其退化,根据限制取用自然环境构成物的数量制定标准。允许的取用自然环境构成物标准及其制定办法,由地下资源立法、土地立法、水立法、森林立法、动物界立法和环境保护、自然利用领域的其他立法,根据本联邦法、其他联邦法律和俄罗斯联邦在环境保护领域的其他 规范性法律文件规定的关于保护环境、保护和发展各种自然资源的要求制定。

  4.为了评价和调整处在一定地区和(或)流域范围内的所有固定的、移动的和其他影响源对环境的影响,对各个经济活动和其他活动主体规定允许的人为环境负载标准。允许的人为环境负载标准,按经济活动和其他活动的每种环境影响和处在该地区和(或)流域的所有影响源的影响总和制定。制定允许的人为环境负载标准,应当考虑特定地区和(或)流域的自然特点。

  (四)规定经济评价制度

  1.为了确定计划进行的经济活动和其他活动是否符合环境保护要求,《俄罗斯联邦环境保护 法》要求对自然客体和自然人文客体进行经济评价。自然客体是指自然生态系统、自然景观及其保留着自身天然属性的组成部分。自然人文客体是指因经济活动和其他活动受到改变的自然客体、人为造就的并取得自然客体属性的和具有休闲及防护意义的客体。

  2.该法规定不论经济活动和其他活动主体的所有制是何种法律组织形式,都要对其经济活动和其他活动的环境影响进行经济评价。环境影响评价是对计划中的经济活动和其他活动影响环境的直接、间接和其他后果进行揭示、分析和计算的活动,以便做出可否进行该项活动的决定。环境影响评价要在对论证计划中的经济活动和其他活动的 前期设计(包括前期投资设计)的设计文件制定各种选择方案时进行,并要吸收社会团体参加。

  (五)要求企业制定并实施环境保护措施,以防止对环境造成损害

  《俄罗斯联邦环境保护法》运用经济学中的外部性理论制定了环境保护措施。外部性是指在实际经济活动中,生产者或消费者给予这项活动无关的第三方带来的利害影响。其中有利的影响称为正外部性或外部经济性,负面的影响称为负外部性或外部不经济性[5]。解决外部性的方法是将外部性内部化,由产生外部性影响的一方来承担消除外部不经济性影响的所有费用,或由享受外部经济性的一方向活动方支付一定的费用。在环境污染的治理和自然资源的保护中,运用这一经济学原理,通过立法的形式,强制对环境产生不良影响的人承担不经济性带来的影响。

  《俄罗斯联邦环境保护法》规定,“从事产生不良环境影响的经济活动和其他活动的法人和个体企业主,必须依照法定程序规划、制定和实施环境保护措施。”并规定对向大气排放污染物和其他物质;向地表水体、地下水体和积水区排放污染物、其他物质和微生物;污染地下资源、土壤;处置生产废物和消费废物;对环境的噪声污染、热污染、电磁辐射污染、电离辐射污染和其他种类的物理 影响;对环境的其他种类不良影响行为收费,将外部不经济性内部化。在此基础上明确规定:“缴纳规定的费用,并不解除经济活动和其他活动主体执行环境保护措施和赔偿环境损害”。

  (六)经济激励政策

  1920年英国著名经济学家庇谷在《福利经济学》中提出征收污染税的想法。庇谷建议,应当根据污染所造成的危害对排污者征税,用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距,使二者相等。

  这一观点提出后,许多国家开始征收环境税。俄罗斯联邦在环境基本法中则利用税收优惠的方法,激励经济活动和其他活动的主体从事环境保护和节约资源的活动,从而促进清洁生产制度和循环经济制度的发展。

  1.对推广现有最佳工艺技术、非传统能源,利用再生资源和加工废物以及实施其他有效的环境保护措施,根据俄罗斯联邦立法提供税收和其他优惠;

  2.国家通过依法规定税收优惠和其他优惠扶持环境保护产业活动,扶持旨在保护环境的产业、创新和其他活动。

  (七)实行强制性国家生态保险

  在俄罗斯联邦可以实行强制性国家生态保险。实行生态保险,是为了在发生生态风险时保护法人和自然人的财产利益。生态风险是指发生由经济活动和其他活动的不良影响、自然的和生产性的紧急状态引起的对自然环境有不良影响后果的事件的可能性。生态保险的基本作法是:经济活动和其他活动主体按保险公司的要求缴纳一定数量的保险金,当出现生态风险时,由保险公司承担相应的治理及赔偿受害者损失的费用。

三 我国环境基本法中的经济措施

  我国现行的环境基本法,即《中华人民共和国环境保护法》于1989年12月26日由第七届全国人民代表大会常务委员第十一次会议通过并公布实施。这部法律更多地采取了行政命令性的强制性规定,经济措施采用得很少,而且针对少量的经济措施的法律条文也只是原则性的规定,可操作性差。具体规定如下:

  (一)环境保护工作同经济建设和社会发展相协调

  我国《环境保护法》依据经济建设、社会发展和环境保护之间辩证统一的关系,规定了协调发展的原则:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”,这就要求在我国国民经济和社会发展计划以及城市规划中必须要有环境保护的内容。这点与《俄罗斯联邦环境保护法》规定中的“在生态预测的基础上编制社会经济发展的国家预测”有相似之处,都要求编制社会经济发展计划时要有环境保护的内容。但两者也存在着差别,俄罗斯联邦环境保护法要求生态预测是编制社会经济发展的必备前提条件,而我国《环境保护法》只是要求在计划和规划中有环境保护这方面的内容就可以了。从这种差别中我们可以看到俄罗斯联邦的规定强调的是生态优先,而我国《环境保护法》在经济建设、社会发展和环境保护三者中没有突出环境保护的地位。建议在修改环境基本法时确定可持续发展原则,在这一原则的指导下,正确处理经济建设、社会发展和环境保护之间的关系,要求在对生态进行预测的基础上编制社会发展计划。

  (二)环境规划制度

  我国《环境保护法》第12条规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门,应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价,拟订环境保护规划,经计划部门综合平衡后,报同级人民政府批准实施”;第22条规定“制定城市规划,应当确定保护和改善环境的目标和任务”;第24条规定“产生环境污染和其他公害的单位,必须把环境保护工作纳入计划,建立环境保护责任制度”。

  我国环境基本法中环境规划制度的规定与俄罗斯环境基本法相比存在两个问题:一是只要求县级以上人民政府环境保护行政主管部门拟订环境保护规划,产生环境污染和其他公害的单位编 制规划,而没有要求我国各层次、各部门制定专项的环境保护规划;二是规定得过于原则,缺少可操作性,没有明确规定规划主体、规划的主要内容、规划的程序;三是没有环境保护规划编制中公众参与的条款,没有体现出环境保护中的民主原则。

  因此,建议我国在修改环境基本法时规定我国各层次、各部门在编制规划时必须要事先进行环境影响评价,在此基础上编制的规划要广泛征求公众的意见,要对规划的主体、主要内容和程序提出详细的要求。

  (三)环境标准制度

  我国《环境保护法》规定了环境标准制度。第9条规定了环境质量标准,即“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目,可以制定地方环境质量标准,并报国务院环境保护行政主管部门备案。”第10条规定了污染物排放标准,即“国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备 案。凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的,应当执行地方污染物排放标准。”

  与俄罗斯环境基本法相比,我国的环境保护法只注重对环境污染的防治,没有充分考虑自然资源的保护,因此没有规定允许取用的自然环境构成物标准。我国自然资源稀缺,经济发展速度迅猛,对自然资源的取用量非常大,环境基本法中应当明确规定自然资源的允许取用制度,制定允许取用的自然资源构成物标准,更好地保护地下资源、土地资源、水资源、森林资源、草原资源和动物资源等自然资源。

  (四)环境影响评价制度

  我国《环境保护法》第13条第2款“建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书。”依据该法的规定,我国于2002年公布实施了《环境影响评价法》,将环境影响评价的范围扩大到各种规划,细化了环境影响评价的内容,使这项制度更具有可操作性,更加完善。但与俄罗斯联邦环境基本法相比,我国的环境基本法没有要求对自然客体和自然人文客体进行经济评价。希望在修改我国 《环境保护法》中借鉴俄罗斯联邦环境基本法中要求的对自然客体和自然人文客体进行经济评价的规定,吸收我国《环境影响评价法》的相关规定,进一步完善我国《环境保护法》环境影响评价制度。

  (五)排污收费制度

  排污收费制度是我国在借鉴了经济合作与发展组织提出的“污染者付费原则”的基础上,在《环境保护法》中做出的规定,即“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。水污染防治法另有规定的,依照水污染防治法的规定执行。”规定了污染物排放标准的制定主体是“国务院环境保护行政主管部门”,制定国家污染物排放标准的依据是:“国家环境质量标准和国家经济、技术条件”,“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。”这些规定表明缴纳排污费不能免除企事业单位治理污染的义务。通过这种方法可以使排污者外部不经济性内部化。

  我国环境基本法规定的排污收费制度与俄罗斯环境基本法相比差别表现在,我国实施的是排污超标收费制度,而俄罗斯基本法规定的是排放污染物不论是否超过标准都要收取排污费。尽管我国修改后的《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》已经做出了与俄罗斯基本法相似的规定,即按照污染要素的不同,将排污收费由原来的超标收费改为排污即收费,或排污即收费和超标收费并行,但限于《水污染防治法》等只是单行法,只能对部分污染行为进行规范。

  所以,建议在我国环境基本法中给予规定,以实现对排放各种污染物时都收取排污费。

  另外,我国和俄罗斯的环境基本法采用的都是收费制度,收费只能对企事业单位的排污行为起到抑制作用,而税收不仅能抑制排污行为,还可以通过税收减免政策鼓励污染治理。所以应当根据我国的具体情况,在环境基本法中规定针对各种排放污染物和污染环境的行为开征环境税,以促使企事业单位逐步削减污染物的排放。

  (六)经济激励政策

  我国《环境保护法》没有专门的经济激励政策方面的规定,只在第8条规定“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励”。至于什么样的成绩是“显著成绩”,人民政府给予何种奖励?是精神奖励还是物质奖励?奖励的额度是多少?该法律没有具体规定。俄罗斯联邦在环境基本法中则明确规定了“对推广现有最佳工艺技术、非传统能源,利用再生资源和加工废物以及实施其他有效的环境保护措施”的行为和环境保护产业给予激励,激励的方法是税收优惠和其他优惠。可见俄罗斯联邦的这一规定旨在利用清洁生产制度和循环经济制度激励经济活动和其他活动的主体从事环境保护和节约资源的活动。

  我国的《环境保护法》颁布之后,尤其是1993年以来,我国开始推行清洁生产制度,2002年通过了《清洁生产促进法》,该法对实施清洁生产的企业规定了奖励、资金补助、优惠贷款、减免增值税等措施。近几年,我国的《循环经济法》立法活动也在紧锣密鼓地进行,其中对环境保护、节约资源的行为给予激励,已经受到立法者和学者的普遍重视,这些都为完善经济激励制度奠定了基础。因此,建议在修改我国《环境保护法》时对经济激励的对象、方法和程序等做出具体规定。

  我国《环境保护法》中的经济措施同俄罗斯联邦环境基本法相比较还缺少国家生态保险的规定。环境侵权与其他民事侵权相比,最大的特点就是造成侵权时的损害面较大,致使企业事业单位造成侵害后难以进行全面的赔偿,生态保险制度可以在侵权单位按保险公司的要求缴纳一定数量的保险金的前提下,对受害人的损失由保险公司进行全部或部分的赔偿,这样可以使受害人的权益得到较全面的保障。因此,我国修改后的《环境保护法》应当对此进行规定。

  (责任编辑 向祖文)


[1]曲振涛著:《法经济学》,中国发展出版社2005年版,第4页。
[2]〔美〕理查德·a·波斯纳:《法律的经济分析》(第一版序言),中国大百科全书出版社1997年版。
[3]前引书:《法经济学》,第155~156页。
[4]前引书:《法律的经济分析》,第493~495页。
[5]吕忠梅主编:《环境法原理》,复旦大学出版社2007年版,第330页。

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