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欧盟的中亚政策
赵会荣 来源:《俄罗斯中亚东欧研究》2008年第6期 2010年09月20日

  【内容提要】 欧盟的中亚政策是其大周边战略的一环,是为了配合睦邻政策,服务于稳定周边的目标。欧盟中亚政策的形成和演变经历了五个阶段,每个阶段侧重的利益目标不同。“新中亚战略”把能源与安全确定为中亚政策的主要目标。为了实现这些目标,欧盟与中亚国家在安全、政治经济改革、能源和交通、投资与贸易方面进行紧密的合作。欧盟中亚政策存在的一些问题,加上欧盟面临的各种挑战,导致欧盟在中亚“大博弈”中处于“第二梯队”,位于俄、美、中三国之后。

  【关键词】 欧盟 中亚 外交政策

  【作者简介】 赵会荣,1973年生,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所助理研究员、博士。(北京 100007)

  1991年12月,苏联解体,冷战结束,各加盟共和国纷纷宣布独立。1993年哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦五国宣布同属中亚地区。中亚因其在国际反恐斗争中的前沿地位以及可观的资源潜力而成为国际上各主要行为体竞逐的焦点。作为世界最大经济实体的欧共体,同样觊觎地缘政治变动带来的机遇,试图通过深化一体化发出“欧洲统一的声音”。1993年《马斯特里赫特条约》(也称《欧洲联盟条约》)生效,欧洲一体化从经济领域延伸到政 治领域。《马约》规定欧盟的目标之一是“在国际舞台上显示欧洲联盟身份”[1]。随着中亚地缘政治地位的不断提升[2],中亚与欧盟安全、能源等利益的关联度越来越高,欧盟的中亚政策越来越积极。2007年6月22日,欧盟推出首份全面系统的中亚战略文件《欧盟与中亚:新伙伴战略(2007~2013)》,标志着欧盟准备在中亚发挥更大的影响[3]。本文以欧盟对中亚政策的定位为切入点,系统梳理欧盟中亚政策形成和演变的过程,阐释欧盟与中亚国家在安全、政治和经济等领域的合作关系,从而揭示欧盟在中亚“大博弈”中扮演的角色。

一 欧盟对中亚政策的定位

  如果说美国“无处不利益”的全球战略呈现出刚性的单边主义特征,那么欧盟的对外政策则以欧洲为中心,根据利益攸关程度,蛛网式向外呈放射状延伸,呈现相对柔性的多边主义特征[4]。欧盟在确定对外政策优先次序时主要依照如下五个指标:首先是政治利益(包括有助于欧盟在维护欧洲安全方面发挥主导作用);其次是经济利益(贸易、共同农业政策、欧元稳定);第三是对外援助的责任感;第四是维护所谓的防御性的对外利益(如毒品走私、核能、非法移民或环保问题);第五是配合欧盟东扩而加强与周边邻国的关系。考察上述五个指标,显然,中亚还算不上欧盟有重要利益的区域,或者说欧盟对外战略的优先方向[5]。在大国关系中,欧盟主要关注的是大西洋联盟关系以及欧俄关系。在地区层面上,非洲、加勒比海和太平洋岛屿国家因为其中很多是欧盟成员国的前殖民地而与欧盟保持了密切的联系,其所获得的援助占欧盟对外援助的大部分。在欧盟的大周边战略中,中东欧国家、地中海和中东国家依次占有不同的地位。独联体地区不是欧盟关注的重点。欧盟把中亚看作独联体地区,而不是亚洲地区的一部分。2001年9月4日,欧委会公布了《欧洲与亚洲:加强伙伴关系的战略框架文件》,其中并没有把中亚列入亚洲范围。在欧盟的独联体外交中,俄罗斯居首位,其次是乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦和外高加索,中亚排在末位。欧盟在独联体和中亚地区的外交很大程度上受到俄罗斯因素的影响。2003年是欧盟政治活动较多的一年。2月欧盟内部热论“大欧洲”(the wider europe)概念。“大欧洲”概念涵盖了欧洲理事会(council ofeurope)46个成员国,中亚国家不在其中[6]。6月欧洲制宪委员会完成宪法草案。12月欧盟推出首份安全战略文件,提出“周边安全”的概念,认为毗邻国家的稳定和良治有助于欧洲的安全[7]。

  2004年欧盟扩大使外高加索三国成为欧盟的周边国家。2004年5月欧盟公布了欧洲睦邻政策白皮书,标志欧盟外交重点从扩大转移到“周边安全”[8]。摩洛哥、突尼斯等环地中海国家以及俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯被列入欧盟睦邻政策的范围,成为欧盟伙伴国。6月欧委会修订了该文件,把外高加索国家和地中海周边的阿拉伯国家也列入睦邻政策范围,形成所谓的“大中东区”(the greater middle east)[9]。欧盟计划与各伙伴国签订双边行动计划,强调民主和人权是考量双边建立伙伴关系的要件。随后,欧委会于2004年9月再次修订完成“欧洲睦邻与伙伴关系工具”(enpi),表示将从2007~2013年的财政预算中划拨经费,支持成员国与周边邻国推动跨境合作计划。中亚尚不属于睦邻政策适用范围。

  2005年5月欧盟援助计划把中亚从a类援助对象改为d类援助对象,与其他独联体国家区分开[10]。欧盟的这次调整暗示欧盟不会扩大到中亚地区。对于欧盟来说,中亚不是位于亚洲的中心,而是位于欧洲的边缘,是欧洲“邻居的邻居”。欧盟的中亚政策实际上是其大周边战略的一环,是配合睦邻政策,服务于稳定周边、营造有利于发展双边伙伴关系环境的目标。

二 欧盟中亚政策的形成和演变过程

  根据欧盟中亚政策利益目标优先顺序的变化,同时考虑到俄罗斯因素、中亚形势以及欧盟扩大对其中亚政策的影响,我们把中亚国家独立以来欧盟中亚政策的形成和演变划分为五个阶段。

  第一阶段,从1991年12月苏联解体到1993年年末,欧盟把俄罗斯看作独联体及中亚的代言人。欧盟与中亚保持“有限接触”,主要目标是维护中亚国家的独立与稳定,避免动荡因素外溢。苏联刚解体时,欧盟虽然也意识到这是一个向中亚地区扩展影响、“填补真空”的好机会,但由于当时忙于内部一体化以及应对提出入盟的中东欧国家的要求,没有形成统一和清晰的中亚地区政策,各成员国仅同意推进欧盟在中亚地区的战略影 响,逐步把中亚纳入欧洲安全体系,防止中亚地区内部的民族冲突等动荡因素外溢。中亚国家独立初期,欧盟主要还是依据与苏联政府签订的《1989年贸易和合作协定》(俄文缩写ctc)与中亚国家发展关系。当时的双边关系主要是经贸关系。

  1991年欧盟针对原苏联地区推出塔西斯技术援助计划(tacis),希望以此促进受援国的经济增长和加强民主,从而保障欧盟周边稳定[11]。1992年8月欧盟代表团访问中亚国家,双方讨论了人文合作、文化交流等问题。此阶段,欧盟的中亚政策服务于欧盟针对俄罗斯的政策目标。欧盟关注俄罗斯的政治和经济发展,认为俄罗斯的发展是整个独联体地区和平稳定以及民主改革的保障。

  欧盟试图引导中亚国家发展政治民主和进行市场经济改革,重点关注苏联在中亚地区遗留的核武器问题,支持中亚国家和平利用核能。

  第二阶段,1994~1998年欧盟开始鼓励中亚国家“去俄罗斯化”,并就中亚政策的基本目标达成一致。中亚在欧盟安全战略中的地位增强。双方签署《伙伴关系与合作协定》,开始推进双边和多边合作。1993年年底,俄罗斯转变向西方“一边倒”的外交方针,显示出谋求大国地位的意图,开始加强在近邻地区的影响。俄罗斯积极的独联体政策被欧盟看作是对于欧洲战略和经济利益的 威胁。欧盟开始加强对俄罗斯的防范,并改变以俄罗斯为中心开展与独联体和中亚国家关系的立场,开始在中亚设立代表处,与中亚国家发展双边关系[12]。1995年6月,欧委会起草特别报告《与中亚国家的关系——欧盟的战略》,并提交给欧洲议会和欧盟理事会审议。欧委会建议制订一份完整的中亚战略文件[13]。结果,各成员国政府仅同意欧委会所提出的中亚政策的优先合作方向和目标。其中首要目标是支持中亚国家的主权与独立,同时削减俄罗斯在该地区的影响,消除中亚内部不稳定来源,开发中亚资源,帮助中亚国家提高打击跨境威胁的能力[14]。欧盟与中亚国家哈萨克斯坦(1995)、吉尔吉斯斯坦(1995)、乌兹别克斯坦(1996)和土库曼斯坦(1998)陆续签署了伙伴关系与合作协定(pca)[15]。根据协议文本,双方建立了一系列合作委员会,包括部长级合作理事会、议会合作委员会和分委会等机制,在经贸、能源、司法、内政等领域加强对话与磋商。欧盟还在中亚国家实施人道主义援助计划(echo)、食品安全计划(fsp)、缩减贫困战略文件(prsp)、灾难预防计划(dipecho)、欧洲民主与人权倡议(ei-dhr)以及教育援助计划等项目[16]。受里海开发热影响,欧盟开始关注中亚能源。欧洲的能源公 司开始进入中亚,与俄罗斯和美国一同竞争中亚油气资源[17]。

  第三阶段,1999年到2001年秋,中亚安全形势复杂化、毒品问题以及大国对于中亚的角逐促使欧盟广泛讨论中亚政策,把民主、人权和安全确定为中亚政策的优先目标。1999年中亚安全形势恶化,一些宗教极端组织和恐怖组织在中亚境内频频制造事端,引起欧盟的关注和担忧。有专家指出,2000年经过中亚流入欧洲的毒品占60%。1999年11月欧安组织伊斯坦布尔峰会通过《新世纪欧洲安全宪章》,扩大了欧洲安全涉及的地域范围[18]。同年,以美国媒体率先炒作“大博弈”概念为标志[19],美俄在中亚的争夺白热化。美国还拉拢中亚石油巨头——哈萨克斯坦加入其控制的里海石油运输体系,与俄罗斯争夺对中亚能源的控制权。中亚博弈的局面刺激了欧盟展示全球影响的欲望。中东欧国家提出入盟申请后,中亚与欧盟的距离缩短,客观上要求欧盟关注中亚。

  欧盟对中亚安全状况的担忧胜过其对于中亚国家政治经济改革的兴趣。欧盟中亚政策的核心是避免上述中亚负面效应外延,而不是获取正面效应(如资源、投资和贸易)[20]。1999年至2001年秋,欧盟开始广泛讨论中亚政策。1999年2月欧洲议会通过《欧盟发展与独立中亚国家关系的战略》的决议。该文件强调,在中亚国家实现基本的民主原则和人权被认为是欧盟同地区国家合作的优先任务。

  第四阶段,2001年秋九一一事件以及2004年欧盟扩大促使欧盟把安全目标提到民主和人权目标之上。欧盟制订《2002~2006年中亚战略及2002~2004年中亚指导计划》。九一一事件把临近阿富汗的中亚推到了国际政治前沿。欧盟支持并参加了美国建立的反恐联盟。中亚成为国际反恐联盟阿富汗战事的后勤基地。美国和北约实现在乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的驻军。欧盟认为,尽管中亚国家经过十年的发展在政治、经济和安全领域取得了一定成绩,但是同时也出现了严峻局面:中亚国家当局利用“阿富汗战争”加强自身权力,压制反对派,限制言论自由。

  政治集权将损害以促进民主、人权和基本自由为目标的改革,还会导致社会紧张。2001年10月17日,欧盟理事会做出加强中亚政策的决议。随后,欧盟“三驾马车”外交部长访问中亚国家,主要讨论中亚安全问题。2001年12月10日欧盟总务理事会决定加强与中亚国家的关系。2002年10月30日,欧盟制订《2002~2006年中亚战略及2002~2004年中亚指导计划》。该文件指出,欧盟在中亚战略目标是:促进中亚国家的稳定与安全,支持中亚国家实现经济稳定发展以及削减贫 困。欧盟的意图在于通过削减贫困来减轻贫困国家带来的安全威胁。欧盟对中亚地区的援助额增加1倍,从每年约2 500万欧元增加到约5 000万欧元[21]。

  第五阶段,2005年中亚国家“颜色革命”以及2006年俄乌天然气危机促使欧盟全面提升中亚政策的地位。在轮值主席国——德国的努力下,2007年欧盟制订首份全面的中亚战略文件,明确了安全和能源利益是欧盟在中亚的优先利益。

  2005年独联体地区“颜色革命”浪潮波及中亚地区。吉尔吉斯斯坦发生“郁金香革命”,乌兹别克斯坦发生“安集延事件”。这导致欧盟内部出现深 化中亚战略的呼声。保守派的欧洲议会外交委员会主席布克(elmar brok)呼吁欧盟国家为了共同利益,重新思考深化对中亚战略[22]。2005年7月欧盟设立中亚事务特别代表(eusr)[23]。2006年1月俄乌“天然气之争”迫使欧盟考虑尽快解决能源进口多元化问题。2006年欧盟推出《能源战略》,认为中亚能源在保障欧洲能源安全方面有重要作用[24]。同年10月德国外长访问中亚五国25]。

  2007年6月22日,欧盟理事会批准了德国起草的《欧盟与中亚:新伙伴战略》[26]。“新战略”把中亚地区的安全和稳定、能源和良治(人权、民主和法治)作为欧盟在中亚的战略目标。为支持“新战 略”实施,欧盟还通过《2007~2013年欧盟援助中亚战略文件》和《2007~2010年中亚指导计划》,将2007~2013年对中亚五国的财政援助增加一倍,达到7.5亿欧元[27]。与2002年制订的中亚战略相比,“新战略”更加全面和系统,详细阐述了欧盟在中亚的利益目标、手段和合作方向,不再将民主、人权与发展援助直接挂钩,注意到中亚五国之间的共性与特性,强调推进中亚民主进程要以平等对话、透明及注重结果为指导原则,为欧盟未来继续与中亚国家发展关系提供了整体框架。欧盟试图改变过去给中亚国家留下的“外教”印象,注 意到应该尊重中亚国家的立场,加强对话和协商,尝试通过帮助中亚国家解决地区内部问题促进欧盟的利益目标的实现[28]。2008年6月24日,欧盟发表了中亚战略《执行进展报告》,总结了“新战略”实施一年来欧盟在政治对话、青年和教育、经济贸易和投资、能源和交通、水资源和环境以及应对共同安全威胁等共六个领域的工作进展[29]。

三 欧盟与中亚国家的合作

  欧盟与中亚地区的合作主要体现在四个方面:安全、支持政治和经济改革(包括促进民主和人权)、交通和能源、投资和贸易。对于欧盟而言,合作的主要目标是安全和能源。而对于中亚国家而言,则是获得先进的科技、援助、投资、安全保障、军事技术和设备以及通过与欧盟的合作,在地缘政治方面平衡各方力量,与国际经济一体化,等等。

  (一)安全合作

  中亚国家独立以来,欧盟对于中亚安全的担忧从未减轻过。欧盟历来出台的中亚政策文件以及欧洲智库关于中亚的研究报告都将中亚安全问题放在重要位置,在描述中亚国家面临的安全挑战时从来都不吝笔墨。在欧盟的眼中,中亚是各种非传统安全威胁的沃土。中亚国家的恐怖主义、伊斯兰宗教极端主义、毒品和武器走私、非法移民、有组织犯罪等问题已经从国家内部蔓延到整个地区,甚至威胁到欧洲安全。中亚国家面临的转轨困惑(包括民主、人权问题)、贫困、人口(包括移民)、生态、疾病、腐败、边界和水资源、投资及进入国际市场等共同的挑战导致地区安全问题错综复杂[30]。欧盟在中亚的安全利益主要包括:维护中亚稳定,帮助中亚国家应对恐怖主义等可能外延的安全威胁;支持阿富汗的军事行动;打击毒品走私、有组织犯罪和政治腐败;阻止中亚国家因脆弱向犯罪妥协。

  欧盟在中亚安全领域实施的项目包括:中亚毒品行动计划(cadap)、中亚边界管理计划(bomca)[31]、反毒措施(nadin)以及中亚海关有效管理的发展及现代化等项目。2001年1月欧盟制订“中亚毒品行动计划”(cadap),支持中亚四国(除土库曼斯坦)打击毒品走私活动。毒品行动计划主要由欧盟毒品流通与消费监控中心(eumcdd)[32]管理。2002年10月欧盟与除土库曼斯坦之外的中亚四国在欧委会地平线毒品小组框架下(cfhdg)签署该计划。与独联体其他国家相比,中亚国家获得欧盟在边界管理和反毒方面的援助最多。2003年欧盟开始实施“欧盟支持边界管理计划”(bomca),目的是加强边界防卫,简化合法贸易和过境运输。2004年2月欧委会将毒品行动计划与边界管理计划合二为一。2002~2006年两个计划总预算3 850万欧元,大部分由欧盟负责,联合国开发计划署(undp)参与该计划并提供了部分资金。边界管理计划推行过程中遇到很多困难。该计划本身设定的目标是中亚国家之间的边界,而毒品援助计划的重点是中亚国家与阿富汗之间的边界。按照边界管理计划的要求,需要在中亚各国边界纠纷地区设立边防哨所和检查站,但这势必给当地居民生活带来不便。2002年吉塔边界的巴特肯-伊斯法拉地区就发生了当地居民攻击检查站的事情,结果检查站最终没能继续工作。

  (二)支持中亚国家政治经济改革

  尊重民主和人权是欧盟支持中亚国家政治改革的重要内容,也是双方伙伴关系与合作协定的 基本前提条件。欧盟促进中亚国家政治经济改革的渠道包括:欧委会中亚代表处、欧洲对外关系委员会、中亚事务特别代表、欧洲议会、欧盟驻欧安组织常设委员会、欧盟成员国驻中亚使馆等[33]。欧委会和欧洲议会经常派代表团监督中亚国家的选举,就一些政治事件通过决议和发表声明,与中亚国家反对派和非政府组织保持联系,向中亚国家政府施压以促其改革。2006年3月16日,在纳扎尔巴耶夫再次当选哈总统三个月前哈两名反对派领袖死亡,欧洲议会作出决议对此事表示遗憾,呼吁把该问题列入2006年5月双方议会合作委员会会议日程。2005年欧盟成员国驻杜尚别的大使们要求探望塔在押反对派领袖。在遭到拒绝后,2006年3月欧盟主席国奥地利在声明中指出,对于塔反对派领袖被逮捕和关押表示担忧,警告塔政府该问题将导致对于塔民主改革和人权产生双重印象。欧盟通过欧洲民主和人权倡议以及欧安会的人权项目长期向中亚非政府组织提供资金,帮助他们完成人权领域的计划。不过,资助数额并不多,欧盟每年提供给哈萨克斯坦非政府组织140万欧元,塔吉克斯坦非政府组织70万欧元。欧盟的政治目标经常让位于其他目标,在民主和人权问题上经常表现反复。以“安集延事件” 为例,欧盟在事件发生后决定制裁乌兹别克斯坦政府,宣布禁止乌参与该事件官员访问欧洲。然而,居于名单之首的乌内务部长扎·阿尔马托夫却拿到签证到德国接受治疗。另外,欧盟各成员国都同意保护“安集延事件”后从乌兹别克斯坦逃到欧洲的难民,但是欧洲大国却不愿意真正履行承诺接受和安置他们。最终10个欧洲大国只接受了20个难民,大部分难民从中转地罗马尼亚转到北美。

  欧盟支持中亚国家加入世界贸易组织,认为这是中亚国家融入国际经济和贸易体系的重要途径。欧盟通过塔西斯计划支持中亚国家经济改革,改善投资环境。1991~2001年欧盟向中亚国家共提供援助9.444亿欧元,其中通过塔西斯计划提供3.663亿欧元。2002~2006年塔西斯计划确定三个援助方向:促进中亚国家在交通、能源以及环保领域的合作;通过促进几个国家经济稳定发展带动整个中亚地区发展;缓解2~3个地区的贫困问题。2005年起欧盟增加了塔西斯计划援助数额,年预算增加到6 600万欧元[34]。塔西斯计划于2006年期满停止。自2007年起欧盟援助将通过“就发展和经济合作问题进行合作的工具”,(简称发展合作工具dceci)来实施[35]。中亚国家独立以来,欧盟对中亚五国援助累计达11.32亿欧元[36]。

  (三)支持中亚国家交通和能源多元化

  欧盟把中亚看作是重要的能源和资源来源地以及欧亚大陆的交通枢纽。欧盟在中亚交通和能源领域的利益包括:促使中亚国家制订符合欧洲标准并有利于欧洲公司的能源开发和运输文件;支持欧洲公司参与中亚能源项目;开发和运输中亚能源到欧洲市场。

  欧盟在与中亚交通和能源合作方面提出两个计划和一个倡议,即欧洲-高加索-亚洲交通走廊计划(也称欧亚大陆桥计划,трасеса)、欧洲国际油气运输计划(inogate)和“巴库倡议”。

  欧盟的中亚能源和交通政策与里海政策密切相关。欧亚交通走廊计划是欧盟1993年在布鲁塞尔会议上提出的,目的是建立东西走向的交通走廊,通过黑海和里海把欧洲与高加索三国、中亚五国连接起来[37]。欧洲油气运输计划的目的是加强欧盟的能源安全,实现参加国油气运输体系的一体化。共有21个国家参加该计划,秘书处设在基辅[38]。2004年11月欧盟、里海和黑海地区以及中亚共15个国家的代表齐聚巴库,把欧亚交通走廊计划和欧洲油气运输计划统一到“巴库进程”框架中,这就是所谓的“巴库倡议”[39]。倡议的主要目标包括:根据欧盟及国际法规框架,协调相关国家法律和技术标准以建立一个一体化能源市场;通过扩大和更新能源基础设施,加强能源供应安全;通过能源制度一体化,改善能源供应和需求管理;推动向商业和环保方面皆可行的能源项目提供财政支持。2008年11月欧盟将在巴库举行部长级能源对话。

  (四)投资和贸易

  欧盟的经济利益主要是进口中亚的棉花和向中亚出口欧洲奢侈品。欧盟以及欧盟国家是中亚最大的资助者之一。双方相互依赖的不对称性决定了欧盟在与中亚国家的贸易投资谈判中占有主导地位。欧盟坚持贸易保护主义立场,通过签署《伙伴关系与合作协定》为欧洲投资者赢得了有利的条件,但是由于这些协议生效比较慢,欧盟基本上是独自解决投资者的法律保障问题。欧盟在中亚最主要的贸易伙伴是哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦。欧盟的关税保护政策限制了欧洲对于中亚加工业的投资,强化了中亚国家以原料出口为主的特点。欧洲国家的经济在很大程度上面向出口,在扩大出口潜力的过程中,欧盟希望形成发达的中亚市场,销售自己的高科技产品。因此,欧盟支持中亚国家按照欧洲模式建立共同市场和在实施联合项目的基础上促进中亚地区一体化。中亚国家经济发展水平低,再加上人口少,市场有限,使双方贸易受到很大影响。欧盟与中亚五国的贸易仅占其与独联体12国全部贸易总额的6%[40]。欧盟保护其狭隘的经济利益的做法使得它未能成功地利用经济机制这个工具发挥影响,这对于推动欧盟在中亚地区的整体利益起到消极作用。

四 欧盟在中亚“大博弈”中扮演的角色 

  考虑到欧盟与中亚国家合作的法律基础、层次与水平,应该说,欧盟的中亚政策仍处于初级阶段。截至今天,欧盟仍没有把中亚看成准伙伴,也不打算扩员至中亚。在欧盟的眼中,中亚缺乏许多能够成为伙伴的潜质,比如说民主和人权状况、经济自由化程度、区域化水平、边界安全和睦邻关系等。欧盟既没有与中亚国家建立高峰会晤机制,也没有与中亚的任何区域组织建立某种机制化联系[41]。欧盟的中亚新战略事实上反应了欧盟对于中亚地区的现实利益诉求和长远战略利益考量。

  客观地说,尽管欧盟对中亚的重视程度不断提高,对于中亚的投入也越来越多,但若仅从投入与产出的关系看,欧盟的中亚政策应该说是不成功的。直到今天,中亚国家还不是非常清楚欧盟是个什么样的力量。它们关注更多的是与欧盟成员国的双边关系,而不是与作为国家联合体的欧盟之间的关系[42]。欧盟在中亚的影响还不能与俄罗斯、美国和中国相提并论。分析家们更多地把欧盟与日本等国放在一起看成中亚博弈中具有潜力的“第二梯队”。造成这种状况的首要原因是政策本身存在的一些问题。

  首先,从政策文本的内容层面看,欧盟针对独联体国家起草的一些法律文件主要适用于俄罗斯和乌克兰的国情,而中亚国家与上述两国在经济、文化方面的差异很大,这导致欧盟与中亚国家签订的双边关系文件以及欧盟针对中亚制订的一些行动计划在中亚出现“水土不服”的情况。而且,欧盟与中亚国家签订的《伙伴关系与合作协定》仅仅是双方发展关系的框架性文件和法律基础,不如欧盟与俄罗斯及乌克兰签订的协议内容详细。

  在双方签署文件后,欧盟成员国以及中亚国家的议会通过这些文件往往需要很长一段时间,这些都导致欧盟中亚政策的相关文件不能及时落实。

  其次,从欧盟中亚政策执行层面看,欧盟派驻中亚国家的工作人员很少,任期短,更换频繁,对当地情况了解不够。很多工作人员在中亚套用在其他地区的工作经验,结果让当地人反感。无论是欧盟总部,还是在中亚国家的工作人员对其政策宣传都很不够,与当地政府及民间沟通不足,造成中亚国家对于欧盟政策不积极。另外,由于缺乏监督机制,欧盟的很多援助被中亚国家一些贪官中饱私囊,不能发挥积极作用。

  第三,从欧盟中亚政策采取的策略看,欧盟希望通过促进地区一体化、调解水资源纠纷、改善环境等途径促进自身政策目标的实现,但上述任务相当艰巨,7.5亿欧元的援助远远不够实现这些目标。乌兹别克斯坦不赞成多边合作,对于欧盟倡导的地区一体化不积极,这势必在很大程度上削减欧盟在这方面的努力。

  最后,欧盟的地缘政治目标是避免中亚被其他大国控制,特别是被俄罗斯控制。在这个总目标之下设立了以民主为核心的政治目标、以能源为重点的经济目标、以反毒反恐为重点的安全目标。欧盟设定的这些目标面临很多挑战。比如说,中亚国家不喜欢欧盟的政治目标,但为了换取投资和援助,表面上支持,给欧盟“作秀”,事实上我行我素。乌兹别克斯坦和土库曼斯坦两国一直被欧盟看作是极权国家,认为两国国内人权和民主领域存在严重的问题。但是乌对于欧盟在中亚发挥影响有重要的地缘政治意义,而土是保障欧盟能源安全利益的重要国家。欧盟为了现实利益在政治问题上采取双重标准。欧盟希望与乌缓和关系,但双方在“安集延问题”上僵持不下,找不到突破口。2008年10月13日欧盟取消对乌制裁,表明制裁对于强硬的卡里莫夫总统无效,欧盟被迫向乌妥协,以清除沟通障碍。欧盟为确保天然气利益在土国内政治事件上“装聋作哑”,引起欧洲民众的质疑。欧盟在追求政治目标方面没有自己的声音,给人留下尾随美国的印象。经济目标面临很大阻力。欧盟试图通过参与美国设计的里海能源外运管道打破俄罗斯对中亚能源的垄断,但同时因依赖俄罗斯能源以及与俄罗斯之间紧密的贸易联系还要处处顾及俄罗斯的态度[43]。欧盟的促进中亚能源多元化的策略遭遇俄罗斯强有力的挑战。俄罗斯正在利用现有优势巩固在中亚能源体系中的地位,使纳布科管道前景暗淡[44]。安全目标面临的困难更大。欧盟虽然有快速反应部队,但距离北约的军事能力还有很大距离,实现阿富汗的稳定和应付非传统安全威胁很大程度上还要依靠北约的努力。而中亚安全问题相当复杂,远非军事努力就能解决。

  除了政策不利外,欧盟自身的弱势也不能排除。欧盟作为国际组织难以克服自身的局限性,各成员国利益不一致,外交决策困难,等等。欧盟各成员国在中亚有不同的利益,对于中亚政策的定位有很大差异。德国是欧盟成员国中最重视中亚、对中亚投资最多的国家,也是唯一在中亚五国均设立使馆的欧盟成员国。德国在中亚的利益主要包括地缘政治利益、对于能源和原材料的需求以及对于地区安全形势的关切。中亚国家独立初期,德国在中亚的利益还包括维护居住在中亚的日耳曼民族的利益。德国在中亚国家民主和人权问题上态度相对温和。而法国和英国在中亚的利 益相对不多,英国主要关注能源,法国注重文化,两国对中亚的投资都十分有限,对于中亚的民主和人权问题态度相对强硬。2008年下半年法国是欧盟轮值主席国。法国总统萨科齐在有关外交的讲话中没有提到中亚,他强调的外交优先方向仍然是法国传统的利益范围——地中海国家和非洲。实际上,无论是过去还是未来,决定欧盟在中亚乃至世界角色定位的最大内在因素仍然是欧盟自身一体化机制,也就是说,欧盟能否克服国家联合体带来的政治决策方面的脆弱,能否制订统一的外交路线。

  欧盟中亚政策的难点是如何处理推广其传统 价值观与天然气战略利益的关系,如何促进与中亚国家的经济合作并推动中亚国家民主与人权领域的发展以及怎样在大国博弈中占据主动。在俄、美、中三国主导竞争态势的情况下,欧盟较俄、中两国缺乏地缘优势,较美国实力不济。由于中亚地区缺乏大国协商机制,在很多问题上欧盟需要与上述三方进行双边沟通,通过合作扩大在中亚地区的影响。尽管欧盟不赞同美国的单边主义全球战略,与美国在世界观上存在严重分歧,但在美国的大中亚战略中,欧盟由于自身的局限性,更多时候担当顺从和配合的角色。毕竟欧盟与美国在支持中亚国家独立、避免被俄中等国控制、推动建立民主政治和市场经济、打击非传统安全威胁等方面有着共同的利益。需要指出的是,欧盟与美国在中亚政策方面存在很多差异。两者作为中亚博弈的参与者,地缘政治目标是截然对立的。

  此外,欧盟更相信政治和经济手段,相信协调机制、平等政治对话、非政府组织、区域合作机制和道德影响的作用,而美国则更信奉军事手段和单边主义的作用。欧盟“三驾马车”事实上都希望能成为未来多极世界中的真正一极,谁也不想永远尾随美国,特别是德国和法国。很多欧洲学者认为,欧洲有自己的发展方向,“三驾马车”实际上在 利用美国扩大自己的影响。尽管欧盟还没有形成清晰的针对上海合作组织(简称上合组织)的政策,但是到目前为止,欧盟和美国一样主流观点是对上合组织轻视,对其进行负面评价甚至怀有敌意。随着上海合作组织的不断发展,欧盟越来越无法回避与上合组织等活跃在中亚地区的区域性组织进行沟通与合作。2007年4月欧盟中亚事务特别代表毛磊在德国举办的关于欧盟与上合组织关系的研讨会上指出,欧盟与上合组织的合作点可能是打击国际恐怖主义以及毒品的生产与运输。欧盟把阿富汗看作是影响中亚地区安全与稳定的重要因素。欧盟希望上合组织在阿富汗问题 上发挥作用,鼓励上合组织向伊朗施加压力,使其放弃发展核武器[45]。而中亚国家领导人的态度是决定欧盟中亚政策成功与否的关键。欧盟需要考虑到中亚国家多边平衡外交的核心是“唯利益是从”的随机性特点。无论是东方还是西方,无论是新朋还是老友,中亚国家优先考虑的永远是现实的迫切性利益。欧盟若要在中亚博弈中成为主导力量,必须把满足中亚国家的需要作为工作重心。

  (责任编辑 陆齐华)


[1]欧共体官方出版局编、苏明忠译:《欧洲联盟法典》第一卷,国际文化出版公司2005年版,第10页。
[2]中亚地缘政治地位经历了四次提升:苏联解体,中亚国家获得独立;“里海能源开发热”引发大国对中亚能源的博弈;上海合作组织建立,九一一事件,美国在中亚驻军,大国在中亚的地缘政治争夺愈演愈烈;“颜色革命”浪潮波及中亚,中亚政治成为焦点。
[3]“the eu and central asia: strategy for a new partnership”, http://ww. carec. kz/english/news/23. 07. 2007/eu-centralasia-strategy.pdf
[4]也有学者把这种模式称作蛛网模式(cobweb model)或同心圆模式(concentric circle model),含义指根据欧盟和周边邻国地缘或政治距离的长短以及依据地区发展的多元化,寻求建立双边互动模式的可能性。参见michael emerson,“the wider europe matrix,”in ceps paperback(center for european studies), brussels, 2004.
[5]这五个指标是2000年9月4日欧委会前对外关系委员彭定康(chris patten)回应欧洲议会的质询时指出的。参见“european union external priorities,”speech by the rt hon chris patten, ch., european commission speech/00/291.造成中亚在欧盟外交政策中地位不高的主要原因是:中亚距离欧洲遥远,欧盟不清楚中亚情况;中亚从来都不是西欧国家的传统利益范围;欧盟忙于内部一体化问题;欧盟各成员国对于中亚态度不一;欧盟内部缺乏亲中亚的“院外集团”;欧盟认为中亚的政治经济体制、宗教、文化等方面的特点和发展水平都与欧洲相距甚远,欧盟对中亚政治体制反感,认为经济利益不大;中亚缺乏区域合作机制;俄罗斯在中亚拥有根深蒂固的影响;等等。
[6]参见欧洲理事会网站http://coe.int,以及michael emerson, the wider europe matrix, centre for european policy studies, brussels, 2004.pdf file.p.20. http://www.ceps.be[7]欧盟安全战略文件的标题是“一个更美好的世界中的安全的欧洲——欧洲安全战略”,又被称为“索拉纳文件”。http://www.iss-eu.org/solana/solanaf.pdf
[8]关于欧盟睦邻政策参见吉尔·勒泊桑《欧盟与邻国:迈向新的契约》http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/img/pdf/0105-lepesant-ch-2.pdf
[9]1995年欧盟开始致力于推动中东民主政治改革,提出欧盟———地中海伙伴计划。2003年年底美国总统布什开始酝酿“大中东计划”,目的是为了在中东推行民主、消除反美主义和恐怖主义的根源。2004年八国首脑会议上最终的“大中东计划”文本是美国与欧盟进行协商相互妥协的结果。
[10]a类为西巴尔干、独联体和蒙古,d类为亚洲和中亚。
[11]塔西斯计划系欧委会提出,援助对象为原苏联地区12个国家,包括中亚5国、外高加索3国以及俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰和摩尔多瓦。
[12]从1994年起,欧委会开始在阿拉木图设立大使级代表处,负责与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦三国之间的联系。欧盟还在比什凯克和杜尚别设立代办级代表处。欧盟中亚地区总部设在塔什干,由一位无外交官身份的领事负责。欧盟在土库曼斯坦没有设代表处。布鲁塞尔总部负责协调欧盟与土库曼斯坦的关
系。2006年欧委会代表处从阿拉木图迁到杜尚别。参见国际危机小组报告“central asia: what role for the european union?”,10 april 2006, www.crisisgroup.org/home/index.cfm? id=4065
[13]参见лаумулин м.,сейфуллинат.интересыи политикаевропейскогосоюзавцентральнойазииикаспийском регионе.http:// www.kisi.kz.
[14]欧盟对于中亚能源的兴趣主要源于20世纪90年代中期的里海石油开发热,对于中亚政策利益目标的考量也主要由其在外高和里海地区的利益目标衍生出来的

[15]欧盟与中亚国家签署的《伙伴关系与合作协定》是规范双边关系的法律框架。1999年欧盟与哈、吉、乌三国签署的《伙伴关系与合作协定》生效,有效期10年。塔吉克斯坦由于内战直到2004年才与欧盟签署《伙伴关系与合作协定》,2005年11月塔政府批准该协议,但欧盟成员国仍未全部批准。土库曼斯坦政府至今未批准该协议。目前欧盟与塔、土两国之间关系依据苏联时期签署而后略作修订的《贸易与合作协定》。《伙伴关系与合作协定》文件参见http://ec.europa.eu/external_relations/central_a-sia/pca/index_en.htm
[16]中亚五国中,欧盟主要针对塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦实施人道主义援助计划、灾难预防计划和食品安全计划。从1992年起,欧委会驻塔代表处为塔吉克斯坦提供1.55亿欧元用于发展医疗卫生和食品卫生保障事业。2003年欧盟支出300万欧元用于中亚国家预防自然灾害,其中大部分提供给塔吉克斯坦,其余提供给吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦。2004年为250万欧元。2005年为350万欧元。1996年欧盟提出食品安全计划,目的是解决吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的食品安全问题。
[17]1995年3月2日,英国“不列颠天然气公司”、意大利“阿及普公司”与哈萨
克斯坦政府签署联合开采卡拉恰加纳克油田的协议。
[18]нур омаров,зачем европе центральная азия?
независимаягазета,30июня2008г.
[19]“大博弈”(英文the great game,俄文большаяигра),也有人译作“大游戏”。原是19世纪中叶至20世纪初的政治术语,特指大英帝国与沙皇俄国争夺中亚控制之战略冲突。传统上之大博弈时期约为1813年至1907年英俄协约时止。1917年十月革命后,大博弈展开了较为缓和之第二阶段。一些学者把中亚国家独立后大国竞逐中亚称为“大博弈”之第三阶段。
[20]赵会荣著:《大国博弈———乌兹别克斯坦外交战略设 计》,光大出版社2007年版,第21页。持类似观点的文章参见jürgen schmidt,“security challenges in the caucasus and central asia : a german and european perspective,”paper presented at the german-u.s. conference, conflicts in the greater middle east and the transatlantic relationship in jena, february 28,2003.;daniel kimmage,“security challenges in central asia-implications for the eu’s engagement strategy”ceps policy brief no.139.july 2007.http://www.ceps.eu
[21]其中,26%的援助用于地区合作,54%的援助用于双边计划,25%的援助用于缩减贫困。该战略实施的三个优先方向是:支持实施制度、行政和司法改革;自然资源;支持解决转轨带来的社会问题。central asia strategy paper 2002-2006 & indicative programme 2002-2004,欧盟官方网站http://ec.europa.eu/index_en.htm
[22]布克的理由是保障欧盟天然气来源及运输安全以及防范来自中亚的非传统安全威胁。ahto lobjakas, central asia:spurred on by events in kyrgyzstan, eu struggles for a vision,"radio free europe, may 11, 2005, http://www.rferl.org/fea-turesarticle/2005/05/aa8f94bf - 38dc - 4ee2 - a986 -9606517147fb.html
[23]欧盟中亚事务特别代表是在欧盟面临三方面压力的情况下建立的:首先,欧盟与乌兹别克斯坦的关系处于最低点。2005年10月3日欧盟总务与对外关系委员会召开会议决定对乌进行制裁;其次,接受欧盟援助的吉尔吉斯斯坦处于危机状态;最后,欧盟因“安集延事件”与俄罗斯发生争执。欧盟中亚事务特别代表的职责是,加强欧盟在中亚的存在,提高欧盟在中亚工作的效率,避免主要威胁,特别是解决与欧洲有直接关系的问题。欧盟首位中亚特别代表是斯洛伐克外交官杨·库毕什,任期为2005年7月至2007年2月。
[24]欧盟官方网站http://ec.europa.eu/index_en.htm·
[25]德国外长施泰因迈尔成为中亚国家独立以来首位同时访问五国的欧盟国家外长。
[26]“新战略”文件参见http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/pdf/eu_ctrlasia_en-ru.pdf欧盟推行“新战略”的主要措施是:加强政治对话,包括定期举行欧盟与中亚国家间的外长级会晤以及每年一度的欧盟代表团团长与中亚国家领导人会晤;实施“欧洲教育倡议”,支持中亚国家发展“电子丝绸之路”;实施“欧盟法治倡议”;与中亚国家定期举行“人权对话”和“能源对话”。“新战略”规定,欧盟与中亚国家合作的着力点是:人权,法律至上,良治和民主;青年和教育;支持经济发展、贸易和投资;加强能源和交通联系;环境和水资源的稳定;应对共同威胁;搭建文化对话平台。
[27]援助战略文件参见http://ec.europa.eu/external_relations/central_asia/rsp/07_13_en.pdf文件规定,欧盟的援助中30%~35%将用于推动中亚地区合作和睦邻关系,包括发展网络、周围环境、管理边界和移民、打击有组织犯罪和海关、教育、科学和人文交流;40%~45%的援助用于减少贫困和提高生活水平;20%~25%的援助用于支持有效的国家管理和经济改革。援助的目标是保障中亚地区稳定和安全;支持中亚国家实现稳定的经济发展和减少贫困;发展更紧密的地区合作,包括中亚地区内部的合作以及中亚地区与欧盟之间的合作,特别是在能源、交通、教育和生态领域的合作。european community regional strate-gy paper for assistance to central asia for the period 2007-2013; central asia indicative programme (2007-2010).
[28]“外教”印象是指欧盟驻中亚的一些工作人员不了解当地情况,在工作中缺乏与援助对象的沟通,对于当地人的事情指手划脚,遭到当地人反感。参见国际危机小组报告“central asia: what role for the european union?”,10 april 2006, www.crisisgroup.org
[29]欧盟“新战略”执行一年来取得的成绩主要体现在三个方面:首先,加强了政治对话。2007年6月和2008年4月欧盟“三驾马车”官员与中亚五国外长进行了两次会晤。2007年10月欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳访问土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦三国。2008年4月欧盟对外关系和睦邻政策委员费雷罗·瓦尔德纳首次访问塔吉克斯坦并视察边界管理培训中心。2007年秋欧盟中亚事务特别代表毛磊访问中亚五国。中亚五国均任命了欧盟战略协调员,并且均同意继续与欧盟进行人权对话。2008年3月欧盟“三驾马车”官员与中亚五国协调员举行了会晤。其次,与哈萨克斯坦的经济合作进一步加强。欧盟与哈萨克斯坦的贸易额占哈外贸总额的1/3,欧盟对哈投资占哈外来投资一半以上,成为哈最大投资者;最后,与土库曼斯坦的关系取得突破性进展。双边高层互访的水平和数量空前。继2007年10月索拉纳访问哈、吉、土三国后,2007年11月土总统别尔德穆罕默多夫访问布鲁塞尔。土总统还允诺在2008年下半年法国任欧盟轮值主席国时访问法国。2008年4月欧盟“三驾马车”与中亚五国外长在阿什哈巴德会晤。更重要的是,欧盟与土能源合作有所突破。土答应2009年起通过纳布科管道向欧洲每年出口100亿立方米天然气。
[30]中亚的宗教极端势力中以乌兹别克伊斯兰运动(imu)和伊斯兰解放党(hizbut-tahrir al-islamii/islamic party of liberation)的影响最大。前者多次制造恐怖主义活动,后者自称使用非暴力手段,两者的目标都是改变目前中亚国家世俗的政治体制,建立伊斯兰哈里发王国。根据2007~2013年欧盟援助中亚战
略文件,每年经过塔吉克斯坦和其他中亚国家运到俄罗斯及欧洲市场的阿富汗海洛因估计有几百吨。
[31]边界管理计划更多的是对于九一一事件做出的反应。美国促使欧安会主席国澳大利亚采取措施促进中亚和平与安全。澳大利亚内务部提议提高费尔干纳谷地的边界防卫能力,因此边界管理计划的前身是费尔干纳谷地边界管理计划。
[32]监控中心的工作包括:防止毒品扩散;加强边界控制;信息交流;收集情报;预防犯罪。监控中心为中亚国家提供设备,负责培训大型机场工作人员,培训土库曼斯坦和哈萨克斯坦海关的工作人员以及为中亚国家毒品监控处(dca)提供帮助。监控中心还与塔西斯计划中高加索和东欧地区打击贩毒的项目进行合作。
[33]2004年3月欧盟对外关系委员会确立与中亚国家定期举行地区政治对话的机制,目的是通过建立中亚国家政党领袖参加的非官方论坛,促进中亚五国之间的互信,解决中亚地区内部问题。委员会还就政治和人权问题举行双边非正式谈判。欧盟还针对蒙古和中亚地区设立议会间代表团。代表团由18名议员组成,每隔1个月会谈一次。代表团经常邀请中亚国家的议会、使馆及反对派代表参加会谈。代表团还负责讨论和制订欧盟与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦一年一
次的议会合作委员会大会的会议日程。
[34]参见国际危机小组报告“central asia: what role for the european union?”,10 april 2006, www.crisisgroup.org
[35]欧洲委员会改革对外援助措施,把30多个援助机制合并成6个。其中两个取代了部分国家的塔西斯计划,一个是“欧洲睦邻与伙伴关系工具”,针对亚美尼亚、阿塞拜疆、摩尔多瓦和乌克兰,另一个是“发展合作工具”,针对中亚五国。“发展合作工具”文件参见http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/site/en/oj/2006/l_378/l_37820061227en00410071.pdf
[36]1991~2006年欧盟对中亚的发展援助约13.59亿欧元,实际落实11.32亿欧元。其中通过塔西斯计划援助约占47%,通过民主与人权计划援助约占1%,通过食品安全援助计划约占17%,通过灾难预防计划约占14%,通过欧盟金融援助计划约占21%。参见欧盟《2007-2013年欧盟援助中亚战略文件》http://ec.europa.eu/external_relations/central_asia/rsp/07_13_en.pdf
[37]1993~2002年欧盟支出1.1亿欧元用于该项目的技术援助以及基础设施建设。2001年欧盟在巴库设立该计划的秘书处。当时欧盟非常重视秘书处的工作,很多高级官员都访问巴库。2007年12月欧亚交通走廊计划第六次政府间委员会会议在
阿斯塔纳召开。2008年年底将举行欧亚交通走廊计划高峰会晤,同时庆祝该计划多边协议签署十周年。
[38]1996~2003年欧盟对于该计划预算为5 300万欧元,2004~2006年预算为1 800万欧元。2005~2006年欧盟支出约1 000万欧元用于支持中亚油气运输计划,包括对于中亚油气管道现状进行技术评议,恢复布哈拉——塔什干——比什凯克——阿拉木图天然气管道以及协调中亚国家的能源政策。
[39]“巴库倡议”的主要成员有:中亚5国、外高加索3国、白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、土耳其,欧盟方面以欧委会为代表,俄罗斯以观察员身份参加。
[40]参见gilberto gambini, statistics in focus. external trade. 114/2007http://epp. eurostat. ec. europa. eu/cache/ity_offpub/ks-sf-07-114/en/ks-sf-07-114-en.pdf
[41]活跃在中亚地区主要的区域性合作组织包括:独联体、独联体集体安全条约组织、欧亚经济共同体、上海合作组织、北约和中西亚经济合作组织等。
[42]中亚国家很多高层官员都坦言不了解欧盟,不清楚欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会等机构的区别。有的官员指出,即使想跟欧盟打交道,也不知道电话该打给谁。参见жоомарт ормонбеков.институциональные аспекты сотрудничества кыргызстана с европейским союзом:невыученныеуроки, 30.01.2007, http://www.perspect.org/?naction=news&ndir=4&nid=68
[43]欧俄之间能源和贸易关系紧密。由于地理临近,俄罗斯能源价格在欧洲极具竞争力,欧洲40%的天然气和30%的石油从俄罗斯进口。另外,俄欧双方贸易额多达2 000多亿美元。
[44]俄罗斯与德国、意大利和土耳其分别签署建设“北流”、“南流”和“蓝流”三项天然气管道协议,以此分化欧洲内部对于纳布科方案的意见。
[45]参见赵会荣《欧盟对上海合作组织的认知与合作诉求》,载《中国社会科学院院报》2008年8月26日。

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