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欧盟的中亚援助战略分析
张宁 来源:《俄罗斯中亚东欧市场》2008年第7期 2010年08月24日

  目前,欧盟主要采取两种方式实现其在中亚地区的战略利益:一是与中亚国家建立“伙伴关系”,开展友好合作;二是向中亚国家提供各种援助,帮助它们按照欧盟标准转轨。从1991年到2006年年末,欧盟共向中亚国家提供各类援助13. 86亿欧元(落实到位11.32亿欧元),其中“塔西斯计划”援助6.5亿欧元、人道主义援助1. 93亿欧元、粮食安全援助2.34亿欧元、特别财政援助和塔吉克斯坦国家重建援助3. 08亿欧元。近年,随着能源需求的增加以及上海合作组织的快速发展,中亚在欧盟对外战略中的地位也有所提高。2007年6月,欧盟通过了《2007~2013年中亚援助战略》,准备再向中亚国家提供7.19亿欧元的援助。

一 中亚在欧盟对外战略中的地位以及欧盟在中亚的利益

  苏联解体后,国际格局和国际环境较冷战时期有很大变化,欧洲的地缘政治环境得到极大改善。为了巩固和利用这一大好形势,增强在国际上的影响力,实现周边地区的稳定与安全,欧盟(1993年11月改为此名,其前身为欧共体)重新调整其全球战略,通过加大对外援助力度和建立“伙伴关系”等方式,逐渐在西欧地区之外形成“东扩”成员国、“睦邻关系”成员国和“伙伴关系”成员国三层安全与合作网[1]。

  欧盟对外关系中的一项重要举措,便是与包括原苏东国家在内的一些国家签订《伙伴关系合作协定》,确定欧盟与这些国家的合作内容、合作方式以及“合作为主,不结盟、不对抗”的合作关系。在此基础上,欧盟推出“东扩”政策,即以加入欧盟为条件,推动中东欧国家依照欧盟标准进行政治、经济、文化等各方面改革,最终实现“欧洲化”。中东欧国家申请加入欧盟的条件是:在政治上,申请国须有稳定的制度以保障民主、法治、人权以及保护少数群体的利益;在经济上,申请国须有功能完善的市场经济体系以适应欧盟市场竞争的要求;在一体化方面,申请国须有能力承担欧盟 成员的各种义务,包括坚持政治、经济和货币联盟目标;在司法方面,申请国须接受欧盟法律,并且有合适的行政和司法结构以执行欧盟法律。在完成上述“欧洲化”所必需的各方面改革后,欧盟将会对其进行评估,决定是否接受它们成为欧盟正式成员。2004年5月1日,爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、马耳他和塞浦路斯10个国家在完成各自国内批准程序后,正式成为欧盟成员。欧盟成员国数量也从15国变为25国。吸收新成员壮大了欧盟实力,同时也带来诸多问题,引发欧盟对下一步发展“是继续扩 大规模,还是在现有基础上消化吸收”的思考。

  在此背景下,欧盟于2003年3月推出(2004年5月正式公布)睦邻政策[2],并于2007年9月3日在布鲁塞尔欧盟总部召开首届欧洲睦邻政策大会,对象国包括欧洲东部、南高加索、地中海南岸、北非及中东地区等欧盟周边16个国家[3]。通过签订自由贸易协定、伙伴合作协定等方式,欧盟许诺向这些“睦邻关系”国家开放市场,并提供财政支持,以促进其政治、经济与社会改革。根据欧盟委员会提供的数据,2007~2013年,欧盟将向睦邻政策框架国家提供120亿欧元的援助。此外,欧盟还与欧洲投资银行联手,设立了名为“欧洲睦邻与伙伴机构”的综合基金,为睦邻政策框架国家提供资助。作为回报,这些国家必须改善人权与法制状况,推行所谓的良政,以及打击恐怖主义、毒品与人口走私等。实施睦邻政策的目的主要有两个:一是既能与对象国发展互利合作,又可免去吸收其为正式成员的负担;二是保障欧盟“后院地区”的稳定,扩大欧盟在这一地区的影响,进而推动这一地区的稳定与发展,将其纳入欧盟的发展轨道。睦邻政策表明,“扩员”不再是欧盟周边外交的首选,取而代之的是谋求与周边国家发展特殊伙伴关系,在欧盟周边建立缓冲区。

  显然,中亚国家位于欧盟“周边缓冲带”的外围。虽然其重要性以及得到的援助额暂时还无法同睦邻政策成员国相比,但鉴于九一一事件和独联体“颜色革命”后欧亚大陆地缘政治形势的新变化,中亚国家地位近年来在欧盟的对外战略中逐渐上升。欧盟认为,尽管中亚地区远离欧洲,但欧盟在此仍有很多利益。这些利益主要表现在:

  第一,援助和支持中亚国家的发展,符合欧盟的国际关系原则。欧盟在其对外政策中一直大力推广欧盟的发展模式和生活方式,倡导全世界“和谐、繁荣、民主、人权、充分就业、安全与稳定”,赞同联合国的“千年目标”。因此,支持中亚等新独立的发展中国家的发展,会使欧盟的国别、地区和全球三个层次的对外合作目标和谐统一。

  第二,中亚地区的安全形势将对欧盟产生重要影响。欧盟认为,在当前新的国际环境中,一些国家和地区与欧盟爆发军事冲突的可能性很小,影响欧盟的安全因素主要来自非传统安全,特别是从阿富汗经中亚和俄罗斯到达欧洲的毒品、非法移民、有组织犯罪和恐怖活动等[4]。只有加强同中亚国家的合作,改善边境管理,才能切断犯罪通道,提高欧洲的安全度。另外,中亚地区不仅与俄罗斯和中国接壤,还毗邻伊朗和阿富汗等敏感地区,当美国、俄罗斯、中国、日本、印度和伊朗等大国都在积极发 展与中亚关系的时候,欧盟自然不甘人后。

  第三,中亚地区丰富的能源有助于欧盟实现能源进口多元化。随着经济和社会发展,国际能源需求越来越大。在新兴替代能源开发出来之前,石油和天然气等仍然是能源消费主体。目前,欧洲约1/4的天然气来自俄罗斯,2004年约42. 6%的石油及其制品也来自俄罗斯[5]。而中亚和里海地区油气资源丰富,是欧盟实现能源进口多元化,减少对俄罗斯依赖的战略后备区之一。

  第四,在中亚地区扩大欧盟的影响,扩展欧盟的市场。从目前看,欧盟通过各种援助将其先进的管理和生产模式传授给中亚国家,甚至逐渐将中亚国家纳入自己的技术标准体系。

  从长远看,随着欧盟东扩步伐的推进,现在“远在天边”的中亚国家将距欧盟越来越近。因此,提早与其建立良好关系,探索合适的合作方式,巩固合作基础,可以为双方未来的合作打下坚实基础。

二 欧盟对中亚的援助形式

  欧盟对中亚国家的援助起始于“塔西斯计划”。1990年12月14~15日,在罗马召开的欧共体理事会会议决定向苏联提供援助,以支持其社会稳定和体制改革。1991年7月15日,欧共体理事会通过第2157/91号决议,决定正式实施此项计划(苏联解体后称为“对独联体国家的技术援助计划”或“塔西斯计划”[6])。“塔西斯计划”的援助对象主要是独联体国家[7],目的是增强这些国家的独立生存与发展能力,主要包括:维护地区安全与稳定;支持行政体制和经济体制改革,改善制度和法制环境,提高政府工作效率;发展经济,支持基础设施建设和私有部门发展,减少贫困,提高生活质量;评估转轨的社会后果并尽可能减少转轨痛苦;发展区域合作,既包括成员国间的一体化合作,也包括成员国同欧盟间的合作,解决那些超出一国范畴且需要地区国家共同致力解决的问题,如交通和能源等基础设施网络、生态和自然环境、边境和海关管理、教育、科技和文化合作等。简而言之,“塔西斯计划”就是希望独联体国家保持社会稳定,同时促进它们按照西方标准进行改革。俄罗斯学者认为,除上述目标外,“塔西斯计划”还有一个重要的目的,即增强独联体国家走向欧洲和国际社会的能力,帮助它们摆脱对俄罗斯的依赖,削弱俄罗斯在独联体的影响,防止其重新成为一个大帝国。

  在执行“塔西斯计划”的同时,欧盟与包括中亚国家在内的原苏东国家陆续(与哈、吉、乌三国于1999年7月1日,与土库曼斯坦于1998年5月,与塔吉克斯坦于2004年10月11日)签订了双边《伙伴关系合作协定》。但土塔两国因未完成国内批准程序,致使该合作条约至今未能生效。不过,这并未影响它们与欧盟的合作[8]。《伙伴关系合作协定》通过法律文件的形式,确定了欧盟与中亚各国的重要合作领域,将欧盟与中亚国家的双边合作纳入法制化和规范化轨道。同时,条约的签署也表明欧盟与中亚国家的合作方式逐渐由过去的“需求推动型”向“对话合作型”转变,即随着中亚国家独立自主能力的提高,它们与欧盟合作时越来越看重平等互利原则,而不再像困难时期那样一味地索取。

  伴随着“塔西斯计划”的执行以及伙伴关系的确定,欧盟针对东欧、俄罗斯、乌克兰、南高加索和中亚等不同地区的不同特点,逐渐制定了不同的援助规划。各地区援助规划的结构大体分为三个层次,即每5~7年制定一次长期区域援助战略、每3年制定一次中期合作纲要和每1~2年制定一次短期年度合作项目。

  中期合作纲要和短期年度合作项目是在长期区域援助战略指导下,针对成员国及其所在地区制定的具体的国别(双边)和地区(多边)合作规划。应当指出的是,在“塔西斯计划”启动之初,欧盟并不具备成型的针对各个区域的援助战略。而是在合作进程中,结合国际形势和自身需求的发展变化,才逐渐形成了针对不同地区的不同援助战略。而且,各地区的援助战略基本都是在与该地区国家签订伙伴关系协 定后出台的。

  欧盟《中亚援助战略》确定了欧盟在中亚地区的三大目标:一是维护地区安全与稳定;二是推动实现联合国“千年目标”;三是密切中亚国家之间以及中亚国家同欧盟间的合作关系,特别是在交通、能源、生态和高等教育等领域。在这三大目标指导下,具体的援助项目按照合作方式划分为多边(区域共同参与)和双边(按照国别)两种。若按合作类型划分,又可分为技术援助(“塔西斯计划”)、人道主义援助、粮食安全和特别财政援助等四大类。其中后三类援助主要针对塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦两国。在实践中,为了使援助发挥更大效益,欧盟通常不支持对象国参与规划中的所有合作项目,而是由各国选择其中的几项,以便根据国情尽可能地集中使用资金。

  欧盟在中亚地区的多边援助项目,主要是解决区域成员共同面临的或者需要共同解决的问题。这些问题主要涉及七个领域,分别是:交通,如欧洲—高加索—亚洲运输走廊技术援助计划(traceka);能源,如通往欧洲的跨国油气运输计划(inogate);教育,如高等教育合作计划(tempus);执法安全,如边境管理、打击跨国有组织犯罪、难民管理等;核安全,如欧盟与哈乌两国签订的和平利用核能协议;环境资源管理,如水资源治理、大气环保和多种生物保护等;卫生保健,如消灭艾滋病、结核病和疟疾计划。

  欧盟对中亚国家的双边援助项目,则是依据各对象国的具体特点,解决欧盟和各对象国最关心的问题。总体来说,通常涉及六个领域,它们分别是:体制改革,目的是支持对象国的行政、法律和经济体制改革,提高政府工作效率和透明度,改善贸易和投资环境;宏观财政金融稳定,目的在于减少欧盟债务、保持汇率稳定,保证对象国经济稳定发展;人权保护,目的是支持对象国司法改革、新闻自由、护法机构改革、预防冲突;减贫和提高生活质量(“塔西斯计划”约60%的援助项目都与此有 关),如发展农业、建设网络基础设施,解决转轨过程中的社会问题等;粮食安全,目的在于提高粮食产量和农业竞争力;人道主义援助,目的在于减少自然灾害和国内动乱造成的不利后果;与欧盟的政治对话,目的是促进双方了解,增进友谊。

三 欧盟调整中亚援助战略的原因及影响

  与中国和俄罗斯相比,欧盟在中亚开展合作的优势主要在于:第一,资金雄厚。欧盟总能提出各方感兴趣的项目,并吸引成员国或金融组织参与投资,如世界银行、欧洲复兴开发银行以及德国、法国、英国等国。第二,欧洲的生活方式、管理模式和发展模式等代表着当今 世界的最先进水平,具有榜样效应,对中亚国家的心理影响巨大。第三,项目运作比较规范。从规划论证到执行,再到后期反馈等,欧盟比较重视总结经验教训,不断改进工作方式,寻找合适的合作模式。第四,项目规划立足长远,具有连续性。从中亚国家独立至今,欧盟的援助项目相对固定,以期通过长期坚持在某一领域获得成果。第五,注重人力资源建设。几乎在所有的援助项目中,欧盟都拨出专项经费用于培训与项目有关的人员,这样做既可提高其业务能力,又能增进他们对欧盟的好感。但上述优势在一定条件下也会成为劣势。

  与中亚国家急于发展短期见效的合作项目相比,欧盟项目周期较长,重视制度体制建设和人员培训,因此费时费力。例如10多年的农业合作结果表明,尽管农业合作约占欧盟对中亚援助总额的1/5(1991~2006年共计2. 34亿欧元),但双方在这个领域的合作几乎没取得任何显著成果,可谓“投入大、见效慢”。根据欧盟自己的总结,其原因是:中亚农村情况复杂;管理、技术和基础设施落后;气候自然条件差异大;农产品市场需求不稳定且很难评估或预测等。但导致这种状况的实际原因则是欧盟过于看重改善农业生产组织管理体制的作用。

  从“塔西斯计划”启动至今,欧盟理事会共通过两份《中亚援助战略》,即《2002~2006年中亚区域援助战略》和《2007~2013年中亚区域援助战略》[9]。从第二份援助战略出台至今,欧盟正积极与中亚各国协商,以便在该援助战略指导下修改或补充《伙伴关系合作协定》中规定的具体合作内容。与第一份援助战略相比,第二份援助战略反映了欧盟在中亚地区的三个新动向:第一,要求中亚国家稳定的现实需求逐渐超过对民主人权的追求,成为第一需求。与哈、土、塔三国的合作增多。第二,能源安全与合作逐渐赶超交通领域合作。“欧亚运输走廊计划”的目的是让中亚国家摆脱对俄罗斯的依赖,而能源计划则是让欧盟摆脱对俄罗 斯的依赖。这些新动向使欧盟与美国的中亚政策更加接近。第三,加大投资援助力度。

  2007~2013年欧盟计划向中亚地区提供7. 19亿欧元的援助,约为2002~2006年援助额的一倍。其中30% ~35%用于区域多边合作,包括发展交通网络、环保、边境和移民管理、打击有组织犯罪、教育和科技合作等; 40% ~45%用于减少贫困和提高人民生活质量; 20% ~25%用于政府和经济体制改革等。

  欧盟做此调整的主要原因是,在独联体一些国家发生“颜色革命”后,国际形势发生了变化。以往,因现实战略需求不大,欧盟在中亚地区比美国更重视中亚的民主进程和人权保 护状况。而美国作为世界“领导人”,出于全球战略考虑,需要借助中亚的地缘战略遏制中国和俄罗斯。欧盟也因此常常抱怨美国在中亚地区实行“双重标准”,即一方面推动该地区的民主运动,支持中亚的民主团体和反对派,另一方面又出于对反恐和能源等国家利益的考虑,容忍中亚现政权的一些专制行为。2005年5月乌兹别克斯坦“安集延事件”后,欧盟于当年10月便通过了对乌的武器禁运等制裁措施。但在独联体一些国家发生“颜色革命”后,俄罗斯利用能源大棒威胁并制裁独联体国家的行为让欧盟意识到能源进口多元化的重要性,对乌采取的制裁措施反而把它推向了俄罗斯怀抱,使俄罗斯在中亚地区的地位更加牢固,这种结果不符合欧洲的利益。在此背景下,欧盟不得不放弃早先过于看重人权的做法,转而采取更加灵活务实的态度。

  总体上,欧盟加大对中亚国家的援助力度,将促进中亚国家的发展,有利于维护地区稳定和繁荣。但是,欧盟在中亚地区加大能源投入,将使该地区的资源争夺更加激烈。另外,欧盟先进的管理模式以及多年来积聚的人脉潜力,使其成为中亚地区极具实力的地缘政治竞争者,将在一定程度上改变以俄、美、中为主导的竞争格局。

                  1991~2006年欧盟对中亚国家援助额      (亿欧元)

“塔西斯计划”
总计
1.689 5
1.685 0
1.079 5
0.643 5
0.692 5
6.5
1991年
0.02
0.08
0.01
0.01
 
 
1992年
0.188
0.206
0.092
0.088
 
1993年
 
0.14
0.10
 
 
1994年
0.15
0.14
 
0.08
0.04
1995年
0.1
0.15
0.08
0.04
0.04
1996年
0.28
 
 
 
 
1997年
 
0.24
0.13
0.115
 
1998年
0.29
 
 
 
 
1999年
 
0.24
0.12
0.09
 
2000年
0.154
 
 
 
 
2001年
 
0.15
0.10
 
 
2002年
0.123
0.054
0.083
0.023
0.107
2003年
0.097
0.066
0.075
0.015
0.097
2004年
0.110
0.070
0.062
0.022
0.096
2005年
0.092 5
0.034 0
0.152 5
0.057 5
0.173 5
2006年
0.085
0.115
0.075
0.035
0.145
人道主义援助
总计
 
 
0.284
 
1.651
1.935
1992年
       
0.003
 
1993年
   
0.036
 
0.074
1994年
   
0.063
 
0.098
1995年
   
0.080
 
0.161
1996年
   
0.039
 
0.141
1997年
   
0.028
 
0.149
1998年
   
0.018
 
0.167
1999年
   
0.021
 
0.188
2000年
       
0.150
2001年
       
0.120
2002年
       
0.100
2003年
       
0.100
2004年
       
0.080
2005年
       
0.060
2006年
       
0.060
粮食安全
总计
0.012 
 
1.212
0.021 
1.098
2.343
1994~1995年feoga
   
0.14
 
0.11
feoga= eaggf,即英文“欧盟农业指导和担保基金”的缩写(european agricultural guidanceand guarantee fund), 1996年后称为“粮食安全”。
1995~1996年feoga
   
0.047
0.021
0.159
1996年
   
0.100
 
0.172
1997年
   
0.085
 
0.055
1998年
   
0.085
 
0.041
1999年
   
0.085
 
0.034
2000年
   
0.10
 
0.09
2001年
   
0.100
 
0.037
2002年
0.012
 
0.100
 
0.040
2003年
   
0.10
 
0.08
2004年
   
0.09
 
0.08
2005年
   
0.09
 
0.08
2006年
   
0.09
 
0.09
国家重建
总计
 
 
0.020
 
0.055
0.075
1999年
       
0.040
2000年
       
0.015
特别凯时尊龙的技术支持
   
0.02
   
特别财政援助
总计
0.587
0.249
0.227
0.449
1.495
3.007
1992年
       
0.067
1992~1995年的贷款已经全部还清
1993年
 
0.096
0.213
0.443
0.478
1994年
 
0.153
0.014
0.006
1995年
0.587
     
2000年
       
0.60
2001年
       
0.14
2003年
       
0.07
2004年
       
0.07
2005年
       
0
2006年
       
0.07

  资料来源:european community,regional strategy paper forassistance to centralasia for the period 2007-2013, annex 4 overview ofec assistance to centralasia: 1991-2006, http: //ec. europa. eu

  (责任编辑:农雪梅)

作者系中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所中亚研究室副主任、博士。
[1]overview of the eu’s relations with eastern europe& centralasia, http: //ec. europa. eu
[2]european commission, the policy: what is the european neighbourhood policy? commission of the eu,european neighbourhood policy strategy paper, brussels, 12. 5. 2004,com(2004) 373 fina,l http: //ec. europa. eu
[3]这16个国家分别是:格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯、突尼斯、阿尔巴尼亚、埃及、摩洛哥、利比亚、以色列、约旦、叙利亚、黎巴嫩、巴勒斯坦。
[4]commission of the european communities, a secure europe in a betterworld: european security strategy,brussels, 12 december2003, http: //ue. eu. int
[5]中国国土资源部信息中心:《俄罗斯天然气资源形势及政策分析》, http: //www. lrn. cn;《谁是油气消费大户———解读2005 bp世界能源统计》,《石油商报》2005年7月7日。
[6]technicalaid to thecommonwealth of independent states——tacis, council regulation (eec, euratom) №2157/91 of 15 july 1991 , formally published in the official journall187/1 of24 july 1991; the eu’s relations with eastern europe& centralasia, http: //ec. europa. eu
[7]目前,“塔西斯计划”的援助对象国共有13个,包括12个独联体成员国(亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、俄罗斯、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌克兰和乌兹别克斯坦)。蒙古国于1993年年初也被列入“塔西斯计划”的受惠国名单。
[8]the eu’s relations with eastern europe& central asia , partnership and cooperation agreements (pcas); the european union and the republic of kazakhstan partnership and cooperation agreement, http: //ec. europa. eu
[9]european community,regional strategy paper for assistance to central asia for the period 2007 -2013;centralasia indicative programme (ca ip) 2007-2010,http: //ec. europa. eu

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